陈慈航

（图片来源：观察者网）

2020年4月28日-29日，美国海军“巴里”号导弹驱逐舰（USS Barry）和“邦克山号”导弹巡洋舰（USS Bunker Hill）非法穿越我国西沙、南沙海域。4月30日，美国再次派遣B-1B轰炸机在南海上空往返飞行了32个小时。在新冠疫情快速蔓延的背景下，美国有意借南海强化对华敌对行动，其南海政策也在酝酿更大的调整与变化。中国应该保持战略定力，强化与东盟国家的合作共识，慑止美国可能采取的冒险举措。

一、近期美国在南海地区动作的新特点

从近期美国在南海地区的行动来看，美国有意利用全球新冠病毒流行与南海地区近年关于海上油气资源等争议，再次强化对于南海争端与地区局势的介入，其行动呈现出一些新的特征。

一是夸大地区情势趁机强化介入。近年来，中国与东盟国家在“南海行为准则”问题上的磋商取得了显著进展，各方在南海地区实施建立信任措施和开展合作的共识正在逐步积累。美国担心南海地区的和平稳定损害其地区霸权利益，一方面唱衰“南海行为准则”的成果与价值，另一方面，无中生有的指责中国“胁迫”各方接受其主张的相关条款，并阻止各方与包括美国在内的域外国家开展油气资源的合作。2019年以来中越在南海地区渔业和油气资源方面的分歧给了美国可乘之机，美国枉顾越南非法窃取我国南海油气资源并运用军事和准军事船只对华施压，反指责中国通过“威胁、恐吓”等手段“维护非法海洋主张”。为此，美国不仅加大了在南海地区的“航行自由行动”以及其他单边、双边乃至多边挑衅行为的频率和烈度，派遣包括军舰、军机、海军陆战队、海岸警卫队巡逻艇在内的军事力量加大对南海争端及地区局势的介入。美国无中生有地指责中国利用新冠肺炎疫情全球流行的时机加强在南海的“扩张”，并以此为借口，展开了近期空前的军事动作，甚至拉拢澳大利亚在南海与中国展开对峙。

二是着力改变美军在南海地区的行为方式。特朗普上台后，美国在南海地区的军事行动相较于奥巴马时期更为频繁而具有攻击性，给地区局势蒙上了阴影。从近期的动向看，美国仍在试图探索和改变其在南海地区的思维定式和行为模式。一方面，美国试图通过全方位、多种类的操作制造更强的对抗效果，美国在南海的航行自由行动、军事演练与演习、战机侦查与飞越、以及与周边国家联合演习与合作等活动日益频繁，敏感度不断提升，大肆挑战中国在南海的岛礁主权主张、直线基线主张乃至无害通过主张，支持包括越南在内的国家通过海上民兵侵夺中国在“九段线”内的合法海洋权益。这些举动导致近期南海局势陡然紧张，南海地区来之不易的缓和局面再起波澜。另一方面，美国试图更加强调其行为的不可预测性以达到心理震慑的作用。从近期美国政策界的言论及美国南海地区操作的情节看，美国不再将其在南海地区的行动停留在“常态化操作”或者“例行公事”的层面，而是积极寻求其操作的不可预测性及行动的烈度以达到更强的震慑效果。

三是将南海问题与其他议题挂钩的趋势更为明显。南海争端的本质是中国与周边国家关于岛礁领土主权及相关海域管辖权和权益的争议，奥巴马政府以来，美国逐步推动南海问题与中美关系挂钩，认定其事关中国崛起是否对美国的霸权及其主导下的地区乃至国际秩序构成挑战。特朗普上台以来，美国则进一步将南海问题与其他地区及全球问题相挂钩。一是将南海问题与台湾、香港等问题作为针对中国的工具进行联动操作，包括近期美国在南海地区的动作与在台湾、香港等问题上的言行进行联动，美国军舰前往南海地区之前，也往往会有意途径台湾海峡和香港地区。而近期随着中国与东南亚国家关于油气资源的争议激化，美国以东北亚地区对南海航道油气资源和商业贸易的高度依赖为由，将南海问题与东北亚安全相联系。不仅如此，美国认为南海地区油气开发不仅涉及美国公司的商业利益，还将影响全球油价的波动，意图将近期全球油价大幅下跌的责任推给中国。

二、美国南海政策动向前瞻

美国在国内疫情极为严峻的形势下，强化南海局势的干扰，既体现出美国转移国内矛盾而不顾基本事实、国际道德与大国担当，本身也彰显了南海及南海问题作为中美关系负面因素的一惯性与长期性。短期看，新冠疫情流行对于美国南海行动的影响需要更为全面的评估；长期看，美国的南海政策倾向也呈现出一定的调整态势。

首先，新冠疫情对于美国南海行动起到了刺激和抑制的双重作用。新冠病毒的流行一方面刺激了美国当局的对华敌意，也为其提供了在南海兴风作浪的机会。美国政策界人士认为，新冠病毒为美国在南海挽回局面提供了机会之窗。这种机会体现在，美国在国际社会宣传中国在南海的维权举措是“乘人之危”，在国际社会进一步对中国进行污名化宣传，尤其是破坏中国向东南亚国家提供援助所表现的政治友好与信任。另一方面，美国迅速抓住南海地区局势波动的可乘之机，强化在南海地区的存在与操作，试图挽回其日益衰退的地区影响力，同时向中国释放更强的敌意，以转移国内矛盾。尽管如此，新冠病毒对于美军尤其是美国海军的打击使得美国能够投入南海地区搅局的力量捉襟见肘。据美国五角大楼5月4号发布的数据显示，美军已检测出7434例新冠病毒感染者，其中海军最为严重，总计感染人数超过2000例，其中半数以上来自“西奥多·罗斯福”号航空母舰和“基德”号驱逐舰。两者都曾前往南海开展巡航操作，其中，“西奥多·罗斯福”号航空母舰的新冠肺炎流行正是发生在执行完南海周边巡航和访问任务后不久。美国4月30号派遣轰炸机在南海开展侦查与飞越操作，一方面是美国强化在南海的空中存在，另一方面也被认为是海军行动力不足的情况下的一种替代性补充。

其次，美国南海政策中的机会主义和冒险主义日益抬头。当前美国国内南海政策研究日益朝向对于在南海地区冲突效用的评估，而逐渐淡化避免在南海地区冲突乃至战争的原则。其中争论的焦点在于中国南海岛礁建设能否导致中国在南海对美形成军事优势，尤其是在冲突爆发时。主流观点认为，中国的岛礁建设使中国具备在和平时期的对美战略优势，除非爆发军事冲突，否则美国当前很难在和平的情况下在南海取得战略优势。但是，中国的岛礁建设被认为是“和平时期的资产与战争时期的负担”，在和平时期，这些岛礁能够发挥海域感知和补给等重要功能，而在冲突状态下，中国则反而会由于这些岛礁的存在而产生额外的问题。其一，这些岛礁的防御能力较差，由于地域狭小而且设施密集，美国通过空中或者远程力量能够对其造成重大打击；其二，这些岛礁的补给较为困难，在冲突情况下，中国将不得不提供更多的投入确保这些岛礁的安全与运转；其三，这些岛礁对于东南亚国家的“威胁”很容易导致这些国家与美国结盟或合作，形成对南海周边咽喉的封锁局面，切断中国的重要能源通道，造成更大的额外损失。为利用前述“弱点”，美国国内对华采取不惧冲突的机会主义和冒险主义举措的呼声日益高涨，并进行积极准备大力发展长距离精准打击力量，开展岛屿突袭与扣押操作等训练。

最后，美国南海政策从“全政府”向“全社会”属性发展。奥巴马政府以来，美国的南海政策呈现出“全政府”（whole-of-government）的特点，包括白宫、外交和国防部门及国会在南海问题上的立场和政策日趋一致并力图形成政策合力。特朗普政府上台后，美国更加重视中国海上执法的维权行为及渔民的合法捕鱼活动，将其视为中国的“准军事力量”、“海上民兵”予以针对，提出通过“灰色地带策略”（grey-zone strategy）强化对于南海局势的介入。不仅如此，美国国内还大力宣扬遏制政策提出者乔治·凯南（George Frost Kennan）的“政治战”（Political warfare）概念，主张从战略上整合经济、军事、文化、外交等资源和国家政策工具，在南海遏制中国。在此基础上，帕特里克·克罗宁提出了全面竞争（Total Competition）的概念，主张通过经济、军事、外交、信息、准军事/执法和民政方面的资源和手段，对华开展“总体战”式的全面竞争。为此，美国需要从对抗中国的战略、慑止中国使用武力、调整思维与机构、与东南亚开展积极接触四个方面开展。鉴于美国智库的重要影响力，这既意味着美国未来对于南海的重视将更为空前，政策举措将更为全方位，也体现出美国政府试图绑架整个国家和社会参与到与中国的南海竞争之中。

三、中国的应对之策

近年来，中国通过更为积极的政策调整强化并平衡了南海地区的维权与维稳工作，并对于南海地区的战略态势进行了一定程度的塑造，推动和维护了近年来南海地区的和平稳定局面。随着美国的南海行动偏离原则的挑衅倾向日益浓厚，中国应该保持战略定力，在排除干扰的前提下，继续致力于符合南海地区实际的规则与秩序构建，并通过明确的信号慑止美国的机会主义和冒险主义所导致的冲突乃至战争的风险。

第一，保持战略定力并排除美国的干扰。近年来中国在南海地区的维权与维稳行动产生了良好的政策效果，为地区局势争取到了难得的平稳局面。为此，中国不能因为美国的举动而自乱阵脚，从当前的局势看，美国在南海地区的举措扰乱地区局势有余，塑造有利于美国的战略态势则不足。中国应在继续通过外交、军事等手段反对美国对地区局势干扰的同时，继续朝着既定的战略目标推进。为此，中国近期采取了一系列的维权与维稳举措。4月18日，民政部发布公告，国务院正式批准在海南省三沙市设立西沙区和南沙区，强化了对南海主张区域内的行政管辖。4月19日，中国发布《自然资源部、民政部关于公布我国南海部分岛礁和海底地理实体标准名称的公告》，进一步规范我国南海部分岛礁和海底地理实体的标准名称。中国还继续强化对于南海油气等资源的维权活动，防止其他声索国对南海资源的窃取及对于域外大国油气勘探开采企业的拉拢。与此同时，中国与东盟国家关于“南海行为准则”的磋商仍在推进，中国政府继续落实2018年底提出的三年内达成“行为准则”的愿景，并在2019年提前完成第一轮审读并启动第二轮审读，预计将在2020年内与东盟国家一道完成第二轮审读。推动“南海行为准则”早日达成，发挥其地区局势的“稳定锚”作用，并推动各方合作的逐步展开，是防止南海局势逆转，实现地区长治久安的战略性步骤。

第二，继续增进与东盟国家关系与共识合作。东盟国家并不乐见中美南海竞争的加剧，更不愿看到南海地区冲突的前景。长期以来，东盟国家出于地区局势和自身利益的考量，对于美国在南海开展的“航行自由行动”并未表达出明确的支持态度。2019年11月，越南发布的《国防白皮书》中尽管强调了寻求与其他国家开展军事关系的重要性，同时也再次明确了其在对外关系中的“四不原则”：不发展军事同盟；不支持一国反对另一国；不允许外国建立军事基地；不在国际关系中使用武力或威胁使用武力。2020年2月，菲律宾正式宣布终止与美国签署的《访问部队协议》，该协议签署于1999年，其重要背景即是中菲关于美济礁的争端日益激烈，菲律宾寻求强化与美国的军事合作。该协议作为一个重大标志，宣布美国自冷战结束撤出南海周边大规模军事基地后，重新强化在南海周边地区的军事存在。这一协议的终止，意味着美菲同盟的重大裂痕，导致美菲2014年签署的《加强防务合作协议》中有关南海周边地区部署和操作的合作行动更难开展。这些具有战略意义的文件和举措表明，南海地区的总体稳定局势不易随着美国的干扰而出现大的逆转。中国应该继续支援东盟国家开展抗击疫情的工作，粉碎美国政客歪曲事实的外交宣传和舆论攻势。同时寻求共同维护好南海地区的稳定局面，将南海打造成和平之海、友谊之海、合作之海。

第三，慑止美国可能采取的军事冒险举措。美国扰动南海局势的再度紧张既是新冠病毒流行下的一种应激反应，也有其内在的强大驱动力。美国无法接受其在南海地区日益失势，又担心地区冲突对其国家利益造成的更大损失，在缺乏一个系统战略指导的前提下，美国政府和政策界出现了众多机会主义和冒险主义论调，其在南海地区的行动也日益进退失据，一味强调对华敌对和报复的趋势抬头。在此情形下，中美之间在南海地区的有效互动显得尤为重要。良性互动能够促使双方明确各自的切实利益，并形成对于双方实力的正确感知，防止因为误判或机会主义、冒险主义导致冲突乃至战争的风险。国际关系的威慑理论认为，一国有效威慑得益于有关政策目标和意图信息的明确传递，以及通过必要的武力展示或运用阻止对手采取可能损害其利益或目标的行为。中国应该在明确其目标在于维护南海地区领土主权与海洋权益而无益于争夺地区霸权和实际控制南海的同时，增强在南海地区的防卫力量，并通过合理展示武力，向美国显示其采取过激的军事行动挑起冲突将会得不偿失，从而慑止美国可能的冒险主义倾向。

综上，中美贸易摩擦的结束并未给两国带来理想的和平局面，美国的南海政策正在深深刻上特朗普的烙印，变得咄咄逼人而又不可预测。随着全球及美国国内的新冠肺炎疫情日益严重，美国未来在南海采取更为激进挑衅手段的趋势在增强，也显示其南海政策正在做出从战略思维到战略操作层面的双重调整。未来中国应继续提升南海维权与维稳的科学性、系统性和协调性，保持战略定力，预防管控乃至慑止潜在的南海冲突。

（作者系中南财经政法大学政治系讲师）

（责任编辑：何丹）

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The Latest US Policy to the South China Sea over the Coronavirus Pandemic and China’s Reponse

CHEN Cihang

From April 28 to 29, 2020, the missile destroyer USS Barry and the guided-missile cruiser USS Bunker Hill illegally trespassed into China’s territorial waters off Xisha and Nansha in South China Sea. On April 30, the U.S. B-1Bombers conducted an extended deterrence 32-hour round-trip sortie over the South China Sea. The United States intends to step up aggressive actions in the South China Sea over the coronavirus pandemic intensifies. The current US policy to the South China Sea shows great adjustments. China should maintain its strategies by strengthening the cooperation with ASEAN countries, and deterring the United States from taking risky moves.