李伦

（图片来源：Wikipedia）

2020年5月21日，美国国务院宣布，美国将向《开放天空条约》所有签约国递交退约决定通知，并于6个月内退出该条约，除非俄罗斯方面能重新履行这一条约。同时，美国总统特朗普也表示，俄罗斯长期违反《开放天空条约》是美国“退约”的主要原因。作为《开放天空条约》的两大支柱，美俄之间的军事与政治互信无时不刻不牵动着世界的神经。

一、《开放天空条约》签订的背景：美苏（俄）全面缓和

《开放天空条约》（Open Skies Treaty，或称Treaty on Open Skies）孕育于冷战时美苏两大霸权的战术缓和试探，成形于冷战结束时的全面战略缓和大潮。早在1955年的日内瓦四国会谈中，时任美国总统艾森豪威尔就提出了美苏之间相互交换军事部署信息，并派出飞机进行侦察和照相（作为监督手段）的建议。然而该建议被苏联方面以造成间谍行动合法化为由而拒绝。1989年，在美苏两国走向全面缓和、冷战即将结束之际，美国总统老布什重新提出了“开放天空”的建议，从而推动该条约谈判工作走上正轨。苏联解体后，俄罗斯接手了该条约的谈判工作。1992年3月24日，美国、俄罗斯和欧洲二十多国在芬兰赫尔辛基签署了一项具有军事透明机制性质的国际条约，旨在限制国际军事部署、消除军事大国间敌意、增进国家间互信，即《开放天空条约》。条约规定，在飞行高度、侦察路线和使用机场经过事先协商批准，且机上有当地国军人在场监督时，缔约国之间可互相派出非武装侦察飞机在对方领土上侦察并拍照,从而获取对方军事情报信息，以检查各项国际武器控制条约在东道国的履约情况，最终实现缔约国之间的军事部署透明化。这样一来，就可以减少军事大国之间不必要的相互猜忌，遏止过去造成国际局势升温的军备竞赛因素，维护国际社会的和平气氛。

从冷战前期到冷战后，从构想变为现实，《开放天空条约》的问世历程不可谓不艰难漫长。可以看出，冷战末期美苏（俄）双方达成的全面战略缓和共识对条约形成起到了根本性的促进作用。这是因为，一则在缺乏可靠的战略缓和机制保障的前提下，总体处于守势的苏（俄）方对美方任何“以缓和战术取得刺探军事机密之合法手段”的动议都十分警惕，自然倾向于拒绝该类提议。二则，在二十世纪五十年代，空中侦察仍是一种较为先进的侦察手段，对外国开放天空无异于对间谍开放陆地边境，将极大地损害国家安全。但是，到了冷战行将结束的八十年代末，随着《中导条约》（1987）、《第一阶段削减战略武器条约》（1991）的相继落地，美苏（俄）之间业已达成裁减军备和全面缓和的共识，方为原本敌对的国家和阵营之间相互有限开放天空提供了可能性。

二、《开放天空条约》的生效与执行：美俄之间的双重不对等

2002年1月1日，《开放天空条约》正式生效。时至今日，该条约已有35个签署国，除尚未经议会批准条约的吉尔吉斯斯坦外，几乎均为北约及前华约成员国，且除美国、加拿大外均为欧洲国家。从开篇图片可以看出，标志着军事互信的天空开放区域跨过太平洋、大西洋和北冰洋，将北美、欧洲和北亚连成一片，让昔日的竞争对手们化干戈为玉帛。但是，全面缓和的幕后是美欧阵营与俄罗斯在接受条约约束步伐和承担条约义务方面的双重不对等，主要体现在《开放天空条约》的批准生效与执行方面：一方面，美俄批准《开放天空条约》生效的时间明显不同步。早在1993年11月，美国国会就已批准《开放天空条约》，而俄罗斯出于对该条约可能损害俄国国防的疑虑，直到2001年才批准该条约，直接导致该条约在各方签署后“拖”了近十年才生效。另一方面，美俄（及各自盟友）执行《开放天空条约》的动作不对等。据统计，从2002年条约生效到2016年，俄罗斯侦察机飞越美国仅约70次，而美国飞越俄罗斯则有大约200次。从2002年到2020年，美俄之外的“第三方”——欧洲国家所实施的大多数空中侦察也是针对俄罗斯和白俄罗斯而非美国而来的，客观上加剧了俄方遭受的片面压力。

从根本上讲，这两个“不对等”是后冷战时代美国及其盟友对俄形成战略挤压优势、导致俄罗斯不得不谨慎行事的必然后果和典型表现。国际社会普遍认为，由于冷战的结束是以东欧剧变、苏联解体为代价，所以西方阵营是冷战的事实胜利者。因此，90年代初美方挟冷战胜利余威，对美俄相互开放天空充满自信，没有多余顾忌，故能早早批准《开放天空条约》。而俄罗斯则清楚地认识到，一旦该条约生效，波兰、乌克兰等倒向西方的前东欧国家必然会配合美国，从西方对俄展开军事侦察，从而将俄罗斯的腹地暴露在美欧阵营的摄像头下。这是冷战时期苏联（俄国）从未遇过的极大风险。因此，即使是相对亲西方的俄国叶利钦政权，在1992年《开放天空条约》签署后也迟迟未能完成批准工作。直到1997年8月美国主动邀请俄罗斯侦察机拍摄美国本土全部军事设施，且同年西方七大工业国接纳俄国“入会”、成立G8后，俄方态度才有了根本转变。在平定第二次车臣战争（1999）后不久，2001年5月，俄罗斯国家杜马（联邦议会下议院）才终于批准《开放天空条约》。

俄罗斯虽然在《开放天空条约》生效的十几年中承受了严重不对等的被检查义务，但仍坚持奉行维护条约运行机制的立场，这与该条约所具备的美俄战略缓和的重大象征意义，以及俄罗斯从这种象征意义中所获取的国际公关收益是分不开的。从条约内容看，条约并不禁止对军事设施进行伪装、隐藏。看，观察飞机机型、飞行高度、传感设备等配置都受到了一定的限制，侦察飞机上也安排有东道国观察员，以监督侦察国是否有更改航线或进行计划外观察行为；另外，从条约执行情况看，出于维护被侦察国安全利益之考量，美俄两国协调的飞行路线都不涉及机密军事设施。可见，为了确保条约能够得到有效执行，以对外彰显美俄军事互信成就，美俄双方在草拟条约内容及执行细则时，不得不为东道国的军事机密留出必要空间。这样一来，在不损害俄罗斯实质利益的前提下，随着条约生效年日已久，美欧阵营对俄侦察次数多于俄方对美欧侦察次数的事实日益清晰，俄罗斯便有了在国际上彰显自己具有维护世界和平稳定之责任感和对西方开放包容之诚意的依据。因此，即便俄方仍处于战略守势和不平等的侦察压力之下，维护《开放天空条约》的正常运作对俄罗斯而言仍是利大于弊的。

三、《开放天空条约》体制的变局：美俄欧三方因素

在2002年条约正式生效到2020年美国发布退出声明的这十八年间，以美国为首的西方阵营始终维持着对俄战略优势和飞行侦察次数的片面多数情势。然而，本应坐享条约带来优势的美国反而最先走出“退约”步伐，令世界错愕。在这一变局背后，美国、俄罗斯、欧洲三方的因素至关重要。美国和俄罗斯作为两大国际军事巨头，构成了《开放天空条约》体制的两大支柱，可以说是该条约体制变局的主导者；昔日作为美苏（俄）角力前线、今日组织化程度显著提高的欧洲大陆在欧盟的旗帜下把美俄之外的绝大多数《开放天空条约》生效区域整合在一起，从而获得了更大的发言权。作为相对独立的第三方，欧洲的态度对美俄都至关重要。因此欧洲也是这场变局中不可忽视的关键因素。

（一）美俄：变局主导因素

作为“搅局者”，美国特朗普政权的“退约”之举实际上酝酿已久。早在2019年10月8日，美国有线电视新闻网（CNN）援引特朗普政府一名高级官员的话称，美国正考虑退出《开放天空条约》。同一天，美国国务院发言人就该消息答记者问时，指责俄罗斯违反了该条约，并声称美国一直遵守该条约。这种说辞与今年的退约声明别无二致，更与2018年10月以指责俄国违反条约规定为由宣布退出《中导条约》的做法如出一辙。可见，在2020年5月发布的“退约”声明，只不过是水到渠成的一个政治信号。但是，特朗普政府的真实意图尚有待确认。从特朗普的公开表态来看，他有可能是要把“退约”当筹码，来迫使俄罗斯按照他的意愿来修改现有的《开放天空条约》。就在5月21日当天，特朗普还向媒体表示，美俄双方还有达成新协议或一起重启旧协议的机会，甚至更有可能是俄罗斯回过头来找美国签订新协议。   

对于特朗普的上述表态，俄方毫不买账，表现出其维护以《开放天空条约》为代表的现有国际安全体制的一贯立场。俄罗斯副外长谢尔盖·里亚布科夫在5月22日表示，美国就《开放天空条约》开出的条件实际上就是想叫俄罗斯“站好，再朝他们指定的方向走”，无法令俄方接受。俄方的立场是，俄罗斯将继续履行《开放天空条约》，并愿与美方继续对话，但不会按照美方提出的条件进行。除此之外，在将于2021年2月到期的《新削减战略武器条约》的事项上，俄方也已多次表示愿意不设前提条件延长该条约有效期，但美方目前对此仍未表明态度。可见，俄方在国际安全机制议题上的“护约”态度是一贯的，与美方迟迟“不续约”甚至企图“退约”的态度形成了鲜明对照。

为什么在经历了美国“不续约”“修约”“退约”态度的层层进逼后，俄罗斯仍然坚持“护约”立场不动摇呢？因为这是俄方对美方动议经过利弊衡量后的合理选择。一方面，俄方很清楚，美方所谓的“修约”暗示绝不意味着俄罗斯在《开放天空条约》体制下的长期“片面被检查”局面会有所改善，更可能是美方意图借“修约”来加强对俄罗斯军备情况的实质审查的借口。须知，俄罗斯之所以长期承受远多于俄国对美侦察次数的美国对俄侦察而不提“退约”，很大程度上是因为该条约为俄美双方都保留了相当的保密空间，能在维持俄国对外开放形象的同时又不损害俄国核心军事利益。因此，如果“修约”触碰到了俄国的利益底线，那么俄国必将反对“修约”动议。另一方面，在此次变局中，美国特朗普政权恰好担负起了一个对国际安全机制“破而不立”的坏形象。经过前两年相继退出伊朗核问题全面协议（2018）、《中导条约》（2019）的铺垫，美国已在国际上留下了深刻的“退约者”形象。因此，对俄罗斯来说，拒绝美方可能损害俄国利益的修约动议并不会担负多少国际公关风险，反而还能为自己赢来维护国际安全体制的大义名分。此外，争取欧洲在国际安全议题上欧洲的支持，欧洲将成为这场变局里美俄之外的关键因素。

（二）欧洲：变局关键因素

《开放天空条约》是一份以美俄为主角、欧洲为中间地带（理论上）的国际安全机制设计文件，而非《中导条约》和《新削减战略武器条约》那样的美俄双边协定。这就意味着，随着法德等国加强欧洲军事力量整合、欧洲日渐由美俄博弈的棋盘转变为国际大棋局中的棋手这一进程的推进，欧洲极有可能成为决定美俄博弈胜负的关键。因此，美俄可以和欧洲产生意见分歧，但绝不会轻视欧洲的表态。

对于夹在美俄之间的多数欧洲国家而言，《开放天空条约》依然是维持后冷战时代欧洲安全形势不可或缺的制度框架。所以，在没有成熟的替代方案的情况下，欧洲选择维持该条约机制的正常运行是必然的。诚然，目前以《开放天空条约》为代表的现有国际安全体系并非完美，在乌克兰危机爆发后更是因加深俄美、俄欧对立而饱受质疑。但是，作为美俄、俄欧“斗而不破”体制下的既得利益者，欧洲绝不希望任何一方贸然拆除现有的体制。一方面，该条约毕竟为欧洲国家提供了合法地侦察俄罗斯军事设施情报的手段。条约生效以来占大多数的、由欧洲国家执行的对俄侦察次数也证明了这一点；另一方面，欧洲毕竟在进口石油、天然气方面有求于俄罗斯，故而缺乏像美国那样“随心所欲”地发布衅俄信号的本钱。因此，无论在乌克兰危机爆发后欧洲与俄罗斯有着多大程度的政治对立，欧洲都必须把对俄关系维持在相对稳定的阈值内，为此就更需要《开放天空条约》以及欧安组织（OSCE）这样的和解标志来作为欧洲安全体系的压舱石。5月22日，欧盟外交与安全政策高级代表何塞普·博雷利22日特意发表声明，呼吁美国“重新考虑”退出条约的决定。同一天，法国、德国、意大利等欧洲十国外交部联合发布声明，表示将继续遵守该条约。欧洲捍卫《开放天空条约》的决心可见一斑。

虽然目前俄罗斯与欧洲在《开放天空条约》体制的存续问题上持相近立场。但是，谁也不能保证，俄欧共同“护约”的局面可以长期地维持下去，尤其是在即将迎来美国总统选举的2020年这一紧要关头。欧洲有理由判断大选之后美国的外交政策或许存在变数，届时若有必要，欧洲也不排除改变对外政策的可能性。因此，作为美俄之外《开放天空条约》的最大利益相关方，欧洲基于自身安全利益做出的选择可以是灵活的。

总之，在美国“退约风波”议题上，无论是美俄之间的角力，还是欧盟作为第三方的表态，都关系到《开放天空条约》为代表的现有国际安全机制要不要维持下去，如何维持下去的重大问题。为了给自身的防务政策留下调整空间，目前各方所发出的声音不免具有临时性和可变性。因此，从长远来看，《开放天空条约》的命运以及美俄欧三边关系的未来走向，仍具备很大的不确定性。

（作者是武汉大学国际问题研究院2019级硕士研究生）

（责任编辑：申晨）

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[8] Russia says U.S. making 'unacceptable' demands on Open Skies Treaty[EB/OL].CGTN.[2020-05-25].https://news.cgtn.com/news/2020-05-23/Russia-says-U-S-making-unacceptable-demands-on-Open-Skies-Treaty-QIAneka0dG/index.html.

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Open Skies Treaty：The Past，Present and Future

LI Lun

 On May 21, 2020, the US State Department announced that the United States will submit a notice of withdrawal to all signatories to the Open Skies Treaty and withdraw from the treaty within 6 months, unless the Russian side can re-implement this treaty. At the same time, US President Trump also said that Russia's long-term violation of the Open Skies Treaty is the main reason for the American side’s "withdrawal". The military and political mutual trust between the United States and Russia, the two pillars of the Open Skies Treaty，has been flurring the world all the time.