李开元

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2020年4月，IMF为应对新冠疫情对世界经济造成的冲击并缓解全球流动性不足的局面，设立了一项新的短期流动性额度（SLL），旨在尽可能减小冲击风险及对其他国家产生的负面效应。这项制度安排不仅对防疫工作的推进具有促进作用，而且对稳定世界经济发展具有积极意义。

一、SLL制度的出台背景

SLL（Short-term liquidity quota），即短期流动性额度，其设立旨在为IMF的部分成员国提供流动性支持。疫情爆发以来，世界范围内金融状况不断恶化。国际货币基金组织（IMF）在4月中旬的《世界经济展望》中预测，2020年全球经济或将萎缩3%。6月8日，全球经济预期再遭下调，世界银行预测今年全球经济萎缩5.2%。作为同世界银行并列称为“世界两大金融机构”的IMF，其成立之初至今最主要的职能之一就是对发生国际收支困难的成员国在必要时提供紧急资金融通。为了在疫情环境下保证该项职能的持续实现，IMF的贷款制度也必须与时俱进。纵观历史，贷款制度改革的其中一条主线表现为从事前性条件贷款主导发展到事后性条件贷款主导再到事前性条件贷款与事后性条件贷款并存的局面。SLL就其性质和形态来说属于一种事前性条件贷款，因此为了解SLL制度构成，考察事前性条件贷款的发展历程就十分必要。

事前性条件贷款是指IMF为了确保成员国以符合IMF协定的宗旨和条款的方式利用基金的资金而要求成员国在遵循一定的前提条件和绩效标准的情况下发放的贷款。其和事后性条件贷款的主要区别在于贷款条件的设置是置于批准贷款前还是批准贷款后。之所以发展出事前性条件贷款制度，一方面因为IMF最初引入条件性贷款时其本意就是事前性的。在20世纪五六十年代，IMF在贷款实践中采用了条件性贷款，且由于布雷顿森林体系对各国汇率的束缚，所谓的条件性贷款自动表现为事前条件性贷款。另一方面原因在于事后性条件贷款在实际运行中易产生道德风险。随着布雷顿森林体系解体后自由汇率制取代固定汇率制，国际资本市场的汇率风险大大增加，IMF大量使用事后条件性贷款救助相关国家。在1997年亚洲金融危机爆发后，IMF在向印尼提供贷款时附加了多达50多条的改革措施，导致受援国非但没有推进经济改革，反而延迟了必要的政策调整。换句话说，事后性条件几乎对推进改革不起作用，最终导致贷款国拖欠贷款，为实现自身利益最大化而损害他国利益，引发道德风险。为了解决该问题，IMF开始探索把事前条件性引入贷款条件中。在改革过程中，出现了一系列基于该方向产生的新贷款制度。

临时贷款安排（CCL）是第一个严格意义上的事前条件性贷款制度，但由于其条件本身非常苛刻，申请该贷款易向外溢出不利效应，因此在生效过程中未被适用过。2008金融危机爆发后，为了帮助成员国抵御危机，应对流动性不足的问题，IMF于2008年10月设立了短期流动性工具(SLF)贷款项目。该项目的设计特征在于贷款数额有上限、偿还期短、无法用于预防目的。但SLF在危机中也并未被实际适用。2009年3月，IMF推出了灵活信贷额度(FCL)，其特点在于取消了贷款上限,延长了贷款偿付期限，并将适用范围由危机处理扩大到危机防范和处理两个阶段，在实践中取得了较好的效果。此次SLL的出台作为IMF应对冠状病毒工作的一部分，其许多制度创新都与疫情带来的新环境相关。它利用循环额度最大程度地缓解疫情造成的资金流动性不足的局面，通过降低借款费用来减轻深陷抗疫压力下的国家债务负担，同时简化审批手续也最大程度地保障了贷款的救助效果。

二、SLL制度的特性和优点

（一）SLL的制度特性

IMF本次所出台的SLL，虽然深度及广度不是历次改革力度最大的，但是就应对疫情环境下的新情况来说，无疑是一次可贵的创新与尝试。这说明IMF开始更灵活地使用事前条件性贷款这一贷款模式，并与特殊的经济环境相结合。SLL的设计旨在满足相关国家用资时点灵活的需求。相对于CCL，SLL不局限于只有在危机发生时可以申请贷款，相关国家在基于预防危机的目的下同样可以申请贷款；相对于之前大多数贷款项目无额度限制的规定，SLL基于成员国认缴金额的比例确定额度，更大程度上降低了借款国的道德风险；相对于FCL，SLL的贷款期限也大幅缩短至一年，更有利于应对较短期的危机。SLL还具有“信号作用”，参与SLL的国家将向市场发出信号，即IMF对其经济政策和金融环境表示认可。SLL清晰地展示了IMF成员国在这个危机关头搁置分歧、携手合作的意愿，具体体现在IMF对吉尔吉斯斯坦共和国、卢旺达、马达加斯加和多哥等国家的贷款规划上。这些国家经济及医疗条件相对落后，新冠肺炎的确诊人数也相对较多，没有资格获得IMF其他贷款项目的支持，而在获得SLL贷款后不但可以解决眼前的危机，而且也向国际社会发出了经济稳定的信号，有助于争取更多潜在的援助。

FCL是IMF在世界金融危机背景下出台的工具，是SLL出台前贷款制度一次重大改革的产物。和FCL类似，SLL也是IMF在世界经济面临非常特殊的时点出台的创新政策。通过比较两者的贷款条件及条款，可以看出SLL有许多特殊的制度来源于FCL，但SLL更是在总结了FCL相关不足的基础上结合疫情特殊需求进行了优化。两者主要的区别反映在期限、额度等贷款基础条件和审批流程两个方面。如前所述，SLL的贷款条款比FCL的贷款条款更加灵活，但两者也不乏许多共同点。其一，FCL与SLL都具有预防目的制度设计考虑。第一节中曾经提到FCL相对于SLF的一项改进就是加入了预防目的。无论在全球金融危机背景下，还是在新冠疫情全球大爆发的环境中，各国对预防可能发生的内外部风险的需求都非常旺盛。而FCL在金融危机背景下发挥了较大的作用，SLL中加入预防目的的设计亦有助于其在本次新冠疫情中发挥预期作用。其二，两者申请的资格条件完全相同，即都要求相关国家具备非常强健的经济基本面和机构政策框架和非常强有力的政策。由此看出两者的申请门槛都是比较高的，这也意味着其只可能适用于少数经济实力较强的国家,而众多不发达国家则被拒之门外。虽然此次疫情中提出贷款申请的国家不乏一些发达国家，但是大多数申请国仍然是发展中甚至较为贫困的国家。其三，SLL与FCL同属事前性条件贷款的范畴，因此两者的审批流程相似。

（二）SLL制度的优点

SLL制度主要有如下几方面优点：其一是提高资金使用效率。SLL的资金主要来源于各成员国的认缴份额，其使用资金的限额也基于认缴份额来确定，为份额的145%。但与此前制度不同的是，SLL的设计允许成员国在12个月内在获批额度内重复提取资金和偿还，全额偿还后又将赋予成员国最大贷款额度。这一信贷工具与传统贷款的运作方式不同，在一定程度上类似于信用卡，可以在一定限额内提取和偿还资金。换言之，成员国只要按时归还了全部或部分之前通过SLL获得的借款后，在又有资金需求的时候，可以马上获得剩余贷款额度的资金，最大程度满足了部分成员国循环使用资金的需求，间接缓解了流动性不足的局面。其二是降低了资金使用成本。由于货币具有时间价值，长期贷款的利率总是高于短期贷款，因此资金需求期限与贷款期限差距越大，贷款主体的利息损失就越多，即资金使用成本越高。在实践中，一些贷款成员国在申请贷款时实际并不确定该笔贷款将要使用的期限，大多数贷款主体为了追求相对资金稳定，总是倾向于长期贷款，但在部分情况下，其实际使用资金的时间是短于贷款期限的。SLL为了减轻成员国的贷款压力，利用前述循环使用资金的制度安排来降低成本，使贷款主体通过合理配置贷款期限与资金使用期限，最大程度减少期限错配带来的损失。此外，SLL采用了特殊的费用结构，包括8个基点不可退还的承诺费以及21个基点的服务费，这样的费用安排远低于此前类似的贷款制度。即使在重复使用SLL相关贷款额度的情况下，其贷款成本也仅上浮至与FCL相同的水平。SLL贷款成本的降低使得各成员国可以在防止疫情这个特殊时期，甚至在无紧急资金需求的情况下，也可获得相应的贷款来用于预防工作。例如某个国家可以利用SLL的借款来偿付其政府公共债务，由于SLL的借款利息低于公共债务的借款利息，该国财政就可以省下一笔资金用于疫情防护的需要，更好地投入到关键的医疗卫生和社会安全网的建设。其三是简化放款审批程序。此次疫情给很多IMF成员国带来了巨大的财政支出和国际收支压力。在目前的189个成员国中，已有超过100个成员国向国际货币基金组织提出了贷款申请，对贷款资金的需求非常迫切。为了应对该情况，SLL相对于之前的贷款制度大幅简化审批流程，对贷款的启动不需要召开非正式执董会，只需要由执董会向贷款国“发出要约”，成员国签署的书面通信，并在基金组织确认后即可生效。IMF这项制度设计借鉴了合同法的制度安排，在国际贷款的层面适度放宽了贷款资格的限制，提高了资金流动效率。

三、SLL制度的缺陷及中国应对策略

SLL作为一项事前性条件贷款，加上其本身特殊贷款条件的规定，其可适用的范围十分有限,只适用于少数经济实力较强的国家。大多迫切需要援助的国家经济落后，在短期内不可能达到取得贷款申请资格所需的标准。SLL的推出对这些国家来说几乎毫无意义,它们所能够获得的贷款仍只有附带结构性条件的传统事后性贷款。这从侧面反映出IMF仍不愿贸然将事前条件性贷款铺开,更远未达到一些理论所提出的事前性条件替代事后条件性贷款的地步。SLL相对较苛刻的贷款条件通过其制度灵活性的放大作用，会带来更显著的差别待遇。经济实力较强且经济政策符合评价标准的国家可以选择SLL，在危机发生前就获得贷款来进行防范，而不满足要求的国家在面临现实危机时都无法通过该渠道获取贷款。要想在全球范围内取得抗击疫情的胜利就必须重视大量发展中国家及贫困国家的资金需求，因此SLL是否能成为全球抗击疫情的利器还有待于观察。

中国应充分认识到SLL的优势和不足，对其不足要采取相应措施予以应对。SLL的灵活性可能会危及到我国对IMF的出资安全，我国应对此工具持谨慎态度。SLL虽然对借款主体要求条件比较高，但贷款的其他许多条款均比FCL宽松，其额度的重复性适用和具有在任意时刻提取信贷额度的灵活性规定都会对资金安全构成了威胁。当前疫情环境下，有现实性贷款和预防性贷款需求的国家显著增加，从而增加其使用SLL的可能性。中国作为出资国，应密切关注IMF每次适用SLL贷款项目的实践，并督促IMF及时对SLL的关键操作细节和程序进行说明，以便维护中国的利益。此外中国作为世界上最大的发展中国家，应始终站在世界上广大发展中国家一方，持续维护其利益。虽然SLL作为一项事前条件性贷款，对贷款主体的要求较为苛刻，但我国可以建议IMF在满足相关前提条件的情况下，在贷款项目的后续操作中适度放宽对发展中国家的要求，并呼吁IMF将救援重点放在广大的发展中国家。

总之，SLL是IMF在疫情条件下的一次值得关注的改革实践，其效果究竟如何还有待观察。此外，IMF对于贷款条件的制定程序仍有非常大的优化空间，贷款条件性的改革仍处于动态的发展中。

(作者是武汉大学中国国际问题研究院2019级硕士研究生)

（责任编辑：何丹）

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New loan system of IMF: a tool to deal with the epidemic situation of novel coronavirus

LI Kai Yuan

In April 2020, in order to respond to the impact of the coronavirus epidemic on the world economy and alleviate the global lack of liquidity, IMF set up short-term liquidity line (SLL), to minimize the impact risk of turning into a deeper crisis and have spillover effects on other countries. This institutional arrangement not only promotes the promotion of epidemic prevention, but also plays a positive role in stabilization of the world economy.