周昊文

（图片来源：Getty Images）

2022年10月10日，欧洲证券和市场管理局（The European Securities and Markets Authority，ESMA）发布了《2023—2028年战略》（以下简称“《战略》”）。在《战略》中，ESMA详细介绍了其长期优先事项，以及它将如何利用其专业技能和政策工具箱来应对未来的挑战和发展，可持续金融作为其两大核心驱动要素之一仍占据重要地位。鉴于发展阶段与国情的差异，不同国家和地区推进可持续发展进程中的优先事项各不相同，ESMA发布的《战略》将有助于中国理解可持续金融先行者未来的战略关注和政策安排，为中国制定符合国情的可持续金融相关制度提供参考。

一、《战略》的出台背景及主题

ESMA作为欧盟金融市场的监管者和监督者，核心任务是加强投资者保护、促进金融市场有序发展、维护金融稳定。然而近年来，ESMA面临着欧盟和国际环境的急剧变化，其实现既定目标的过程充满挑战：一是以不确定的经济前景和地缘政治变化为标志，国际社会面临市场分裂的风险，ESMA与其他国际机构之间健全监管合作的重要性愈发凸显；二是改换能源供给的需求突出了全球大宗商品和金融市场的依存关系，与欧洲低碳转型的进程相互影响，可能造成欧洲经济和金融市场重大风险；三是撬动私人投资的迫切需求与高通胀、高负债的市场风险，突出有效保护投资者以维持投资信心的重要作用；四是可持续投资产品的供应和需求双向增加，需要监管行动来解决洗绿（greenwashing）问题，保障可持续金融市场有序发展；五是数据和技术创新为企业和投资者提供了新的机会，但同时也为市场和投资者保护带来了新的风险和威胁。

考虑到上述不断变化的环境和未来挑战，ESMA将在2023—2028年间通过关注三个战略优先事项和两个主题驱动因素来完成其使命，即围绕实现可持续金融、促进技术创新和有效利用数据两个主题驱动因素，完成培育有效市场和金融稳定、加强对欧盟金融市场的监管、加强对散户投资者的保护三个战略优先事项。

三个战略优先事项显然与ESMA作为欧盟金融市场尤其是证券市场监督机构的核心任务息息相关，但两项主题驱动因素的确立原因仍值得考察。简单来讲，针对可持续金融，ESMA的战略考量可从是什么、为什么、怎么做的逻辑进路切入。首先，可持续金融是实现欧盟可持续政策目标的重要抓手。可持续金融是指通过各项政策手段将可持续因素纳入市场主体投资决策，引导经济活动实现可持续发展目标的金融体系。积极应对气候变化、实现可持续发展已成为国际共识，欧盟迫切需要构建可持续金融体系以实现其在环境、经济、社会治理等方面的政策目标。其次，ESMA在可持续金融监管体系中不可或缺。欧盟金融监管体系包括负责宏观审慎的欧洲系统性风险委员会（ESRB）以及负责行为监管的欧洲银行管理局（EBA）、欧洲保险职业养老金管理局（EIOPA）及ESMA。欧盟可持续金融的重要目标之一，就是调动民众力量、实现可持续发展资金来源的多样化。ESMA作为金融市场基础设施的主要维护者和监督者，对提振投资者投资意愿、促进可持续金融发展发挥着关键作用。最后，欧盟现行可持续金融政策尚有不足。洗绿问题未能根本性扭转、可持续金融信息披露条例（SFDR）相关技术指标尚未落地、SFDR第二阶段生效后的合规监督等一系列问题仍有待制度回应。

二、《战略》中对可持续金融工作的规划

到2030年实现联合国的可持续发展目标将是欧盟应对气候变化的一个重要里程碑。ESMA计划未来五年通过将可持续性纳入其所有行动，完成此前在《2022—2024可持续金融路线图》中的承诺，支持欧盟向更可持续的经济和金融体系过渡，《战略》中对可持续金融工作的具体规划如下：

其一，保障环境、社会和治理（Environmental，Social and Governance，ESG）市场的有效性和完整性。有效性方面，ESMA将以可持续投资价值链的整体视角支持ESG转型，以洗绿和转型风险为切入点，进一步加强对可能对金融市场产生重大影响的ESG相关趋势、风险和脆弱性的评估。完整性方面，现有ESG因素的整合多集中在环境和气候（E）方面，ESMA计划通过制定单一规则手册等方式，逐步整合社会（S）和治理（G）因素。另外，ESMA还将促进国际合作，以确保统一规则适用于所有金融市场参与者，例如确保欧洲和全球报告标准的互操作性、促进对跨境活动的监管等。

其二，制定可行的监管框架。为了提高可持续信息披露的质量以及解决洗绿问题，ESMA将继续改善监管框架，降低其复杂性，增加数据可用性，并提高各要求之间的一致性。ESMA将与国家主管当局协调配合，在各自的任务范围内，持续改进迅速发展的现有监管框架，使可持续金融规则手册更加可行。ESMA工作的重点将放在提高清晰度、全面性和一致性上。同时，鉴于规则的应用意味着极高的合规成本，ESMA还将评估金融市场参与者和投资者所遇到的实际挑战。随着对不同类型的活动和产品的监管框架逐步完善，ESMA也将持续推进单一规则手册的出台和应用。ESMA还将确保与欧盟机构、国际证监会组织（IOSCO）、国际可持续发展标准委员会（ISSB）和欧洲财务报告咨询小组（EFRAG）保持互动、持续参与，并有效引领相关规则的发展。

其三，推动高效和持续的监督。复杂规则手册的实施和监督会给金融市场参与者和监管机构都带来挑战。因此，有效和一致的监督的前提是ESMA和国家主管当局实现在可持续相关问题上的能力建设。ESMA在继续努力完成监管框架的同时，将特别关注其一贯的执行和监督情况。ESMA计划利用其数据分析能力，支持其自身和国家主管当局的监督工作，并促进不同国家主管当局在这一领域的趋同做法。对可能造成可持续投资者潜在损害的洗绿问题，欧盟需要对概念、定义和实践进行统一，具体做法是为不同细分市场提供实施指导，并设定明确的监管预期。凭借其作为信用评级机构（CRAs）监督者和关键基准管理者的经验，ESMA时刻准备着在可持续金融领域承担可能的新监管任务，如担任欧盟绿色债券审查者、ESG评级提供者等角色。

其四，重视散户投资者的作用。ESMA认识到，散户投资者在转型融资方面发挥着重要作用。但由于可持续金融相关信息较为复杂、专业性过强，ESMA将着力推动发展易于阅读的信号和标签、高质量的投资建议和容易获取的高质量ESG数据，从而促进散户投资者的参与。

三、《战略》对中国可持续金融发展的启示

《战略》重点关注的优先事项和主题驱动因素，反映了当前的市场发展趋势和新兴风险挑战，聚焦了金融市场的根本性变化即可持续相关领域和数字技术创新。在当前俄乌冲突叠加疫情反复的大背景下，欧盟仍为未来谋划“绿色复苏”的前景殊为不易。有学者指出，欧盟可持续金融发展的现实挑战之一就是激进的转型步伐与现实困境之间的矛盾。ESMA发布的《战略》就是欧盟面对困境对可持续金融发展政策的积极调整。

近年来，中国的可持续金融尤其是绿色金融呈蓬勃发展之势，北京绿色金融与可持续发展研究院的数据显示，2021年中国绿色信贷增幅高达33%、绿色债券发行规模上升170%、绿色金融产品创新进一步提速。中国可持续金融政策与实践也日渐同国际接轨，2021年10月中美牵头制定的《G20可持续金融路线图》获得批准，2021年11月中欧等经济体共同发起的可持续金融国际平台（International Platform on Sustainable Finance，IPSF）发布了《共同分类目录》并于2022年6月对其进行了更新完善。

ESMA推动可持续金融发展的未来规划，体现了欧盟以可持续金融推进可持续转型的信心。在中国大力推动绿色发展、推进共同富裕的时代背景下，《战略》中有下列要点可以借鉴：一是整合ESG要素，发掘可持续信息的完整价值链，将社会与治理因素嵌入现有绿色金融发展框架，发展中国的可持续金融体系；二是持续跟踪先行市场可持续金融监管与监督制度，完善可持续金融标准、可持续信息披露、可持续评级管理等细分市场规则，以精细化管理推进高效能监管；三是继续加强同国际组织的交流互鉴，以中欧、中美双边合作为良好开端，同企业、证券、银行监管相关国际组织和倡议机构加深互信、吸收国际共识，在多边舞台发出中国声音。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2020级硕士研究生）

（责任编辑：关蕴珈）

参考文献：

[1]European Securities and Markets Authority. ESMA ANNOUNCES STRATEGIC PRIORITIES FOR THE NEXT FIVE YEARS[EB/OL]. https://www.esma.europa.eu/press-news/esma-news/esma-announces-strategic-priorities-next-five-years, 10 October 2022.

[2]European Securities and Markets Authority. ESMA STRATEGY 2023-2028[R]. ESMA22-439-1076, 10 October 2022.

[3]European Securities and Markets Authority. Sustainable Finance Roadmap 2022-2024[R]. ESMA30-379-1051, 10 February 2022.

[4]孙雅雯,孙彦红.欧盟可持续金融促进可持续转型的作用研究——机制、实践与前景[J].欧洲研究,2022,40(03):49-77+6-7.

[5]马骏,程琳,沙孟维.《G20可持续金融路线图》如何影响全球可持续金融的走势[J].国际金融,2022(02):6-11. 

ESMA Announces Strategic Priorities for the Next Five Years: Sustainable Finance Remains One of the Core Drivers

ZHOU Haowen

On 10 October 2022, The European Securities and Markets Authority (ESMA) published its Strategy for 2023-2028. In the Strategy, ESMA details its long-term priorities and how it will use its competences and toolbox to respond to future challenges and developments. Sustainable finance remains important as one of its two thematic drivers. In view of the different stages of development and national conditions, the priorities of different countries and regions in advancing the process of sustainable development are different. The ESMA Strategy will help China understand the future strategic concerns and policy arrangements of the EU, a pioneer in sustainable finance, and provide reference for China to formulate sustainable finance-related institutions that meet its national conditions.