张鑫仪

（图片来源：新浪网）

2022年8月26日，中国证券监督管理委员会、中华人民共和国财政部与美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）签署了审计监管合作协议，两国将于近期展开后续合作。该协议的签署标志着中美双方监管机构在解决审计监管合作这一共同关切问题上迈出了关键一步，并有望缓解中概股在美面临的审计监管及潜在的被动退市问题。然而，中美双方未来将在何种程度上履行该项协议，该协议的达成对上述问题的解决究竟能发挥多少作用，对这些问题的回答仍依赖于双方后续的履约情况。当前，中国政府与中概股企业都不宜对该项协议的签署过于乐观。从国家层面看，中国应当继续加强顶层设计；从公司层面看，中概股企业应专注完善自身合规体系建设。

一、中美审计监管合作协议签署的动因

2020年12月2日，美国《外国公司问责法》由特朗普总统签署生效，其直接引爆了关于“中概股或将面临集体退市”的讨论。2022年3月8日以来，美国证监会（SEC）依据《外国公司问责法》，先后将约150家不符合PCAOB审计监管要求的中概股公司纳入“确定识别名单”，相关公司便由此面临自美退市的直接风险。同时，这也意味着美国对于中概股的监管开始从制度建设阶段正式走向执行阶段，市场担忧情绪随即被引发，中概股股价持续走低。截至2022年8月26日，2022年仅有13家中概股企业赴美上市，同比减少了57%。本次审计监管合作协议的签署旨在向市场表明，中美两国将积极携手解决审计监管问题，中概股自美集体退市的风险也将由此出现转机。

一方面，《外国公司问责法》规定的审计监管政策与中国强制性法律法规冲突，使得中国在美上市企业面临集体退市的风险，中美审计监管合作协议的签署在时间点上具有关键意义。《外国公司问责法》采取了类似于实质审查的信息披露监管模式，要求外国公司全面披露与美国投资者利益相关的财务信息，以及与之投资判断并无甚关联的政治信息。如若“受管辖发行人”连续三年未履行上述披露义务，其将被禁止在美国证券交易所以及受SEC管辖的任何场所从事场外交易。然而对于中国而言，其奉行“不干涉内政原则”，这在跨境审计监管上便体现为“完全信任”原则，也即中国希望由会计师事务所所在的国家独立完成审计监管工作，审计报告的使用国应接受该会计师事务所做出的审计报告。在具体规则的设计上，中国亦贯彻了上述原则。例如，2009年《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》申明，在境外发行证券与上市过程中，提供相关证券服务的证券公司、证券服务机构在境内形成的工作底稿等应当存放在境内；2019年新修正的《中华人民共和国证券法》第177条又再次重申了这一点。可见，在中国法的视域下，PCAOB并无权对在美上市中国企业的审计底稿进行检查。加之中国内地以及中国香港特别行政区也并未就审计监管合作与美国达成任何合作协议，允许PCAOB对其管辖区域内的中概股上市企业行使上述权利。种种因素导致这些企业难以满足PCAOB的检查条件，大量中概股企业便面临2024年在美集体退市的风险。中美审计监管合作协议便是在这一紧要关头推出，旨在填补中美两国在审计监管合作方面的制度空缺、扭转大量中概股企业在美被动退市的局面。

另一方面，随着中国资本市场双向开放的深化，企业跨境上市和会计师事务所跨境展业日益频繁，中美审计监管合作协议的签署实质上是顺应了金融市场发展的趋势，符合国际通行做法与两国实质需求。近年来，中国企业接连赴美上市，不仅拓宽了自身的融资渠道，也为美国金融市场注入了新鲜活力，给美国投资者带来了投资机会。中概股逐渐成为中美经济往来中利益交融、不可分割的重要载体。Choice数据显示，在美上市的中概股企业现有280余家，总市值超1万亿美元，其中美国机构投资者持有的市值就约达2000亿美元。中美金融合作日渐深入，利益绑定也日益加深，但在审计监管合作方面，尽管中国证监会、财政部与PCAOB等美国监管机构保持沟通磋商，却一直都未能从根本上形成双方均接受的、可持续的合作安排。尽早达成审计监管合作方面的协议是中美双方的共同关切，其有利于保障中美投资者双方的共同利益，符合国际监管合作的通行做法，是两国在管控分歧、有效解决审计监管问题上迈出的重要一步。

二、中美审计监管合作协议的要点及分歧

中美审计监管合作协议依据中美两国法律法规，尊重国际通行做法，按照对等原则，就开展审计监管合作的目的、范围、形式、信息使用、特定数据保护等重要事项做出了约定。然而，从目前中美双方披露的信息来看，双方在中美审计监管合作协议的部分内容上还存在分歧。

一方面，中美在跨境审计监管合作遵循的原则上主张不一。从SEC发布的声明看，中美审计监管合作协议的签署似乎更多的是中国单方面地向美国承诺将遵循美国审计监管标准，美国单向对中概股企业实施监管，并未体现两国在跨境审计监管上的协作。而根据中国证监会披露的信息显示，跨境审计监管合作应当遵循对等原则，主张协议条款对双方具有同等约束力。具体而言，中美双方均可依据法定职责对另一方辖区内相关会计师事务所开展检查和调查，被请求方应当在法律允许范围内提供充分帮助。这种差异本质上反映了中美双方求同存异的基调。美方所称的是“完全的权限”，即可依照国内法对其管辖范围内的中概股企业实施等同于国内企业的审计监管政策。中国所称的则是“对等原则”，核心在于中国只在其国内法允许的范畴内配合美国的审计监管，本质目的在于保障自身的监管主权。

另一方面，中美在跨境审计监管的权限范围上主张不一。就美国主张而言，首先，PCAOB在选择调查和监管的发行人上具有完全的自由裁量权，包括其涉及的审计业务或潜在的违规行为，且无需与中方就所选公司进行协商。其次，PCAOB可直接对相关审计人员展开采访与问询，并记录证词。再次，PCAOB能够依照《萨班斯—奥克斯利法案》将所获信息传送给SEC。最后，PCAOB有权查阅未经修订的原始审计底稿。而从中国证监会披露的内容来看，双方应提前就检查和调查活动计划进行协商和沟通，美方须通过中方监管部门获取审计底稿等文件，在中方参与和协助下对会计师事务所相关人员开展访谈和问询，审计底稿一般并不包括国家秘密、个人隐私或企业底层数据等敏感信息，且相关底稿仍应存放于中国境内。可见，美国所持的是主动参与、主动介入、主动调查，而中国则强调合作过程中应由中国主导、中美合作。因此，两国最终会在多大程度和何种深度开展审计监管合作，仍将是后续双方商议的重点。

三、中美审计监管合作协议下中概股跨境审计监管的突破路径

不可置否，中美审计监管合作协议的确有助于缓解中概股在美退市的问题，但这并不意味着中概股企业自美被动退市的风险已完全解除。一方面，审计监管合作协议并未解决《外国公司问责法》规定的额外披露要求的问题。根据《外国公司问责法》，外国公司应当证明其并未被政府所有或者控制。因此对于国有企业而言，除了与其他中概股企业一样面临审计底稿的问题之外，其难以满足这一证明要求，国有企业在美退市仍难以避免。另一方面，中国究竟将在何种程度和范围内提供审计底稿，美国坚称的“全面的审查权限”的标准究竟为何，这些问题尚存在较大的不确定因素。在这个层面上，该合作协议的签署只是中美审计监管合作的起点，后续如何发展还有待继续观察。因此，不论是中国政府，抑或是中概股企业，都不宜对该项协议持过于乐观的态度，而应集中精力加强自身规则体系的建设。

对于中国政府而言，其应加强自身制度建设，营造更为良好的市场氛围，切忌只将重点置于PCAOB对中概股企业的信息披露监管。虽然美国的《外国公司问责法》强调信息披露是保护美国投资者利益的核心工具，但是信息披露本身具有“软弱性”。即便PCAOB能够根据中美审计监管合作协议对境外会计师事务所进行管辖，但是这种安排也不过是促使会计师事务所采取部分印象管理策略，并不足以防范在美上市的中概股企业的财务欺诈以及信息披露不足等问题。因此，若想要从根源上解决这些问题，中国政府必须要加强顶层制度设计，采取强劲的监管措施。具体而言：

一是中国应当继续完善《证券法》中关于中概股企业域外管辖的规定。尽管中国新修订的《证券法》确立了监管机构的域外管辖权力，但《证券法》目前关于跨境证券监管的法律规定仍然只停留在原则性指导层面，缺乏针对跨境执法实操的具体规定，这便可能导致在具体实施跨境审计监管之时，执法部门或会陷入不知如何适用法律规定的尴尬局面，使得“域外管辖”条款出现束之高阁的状况。

二是中国不宜完全依照企业注册地对境内外企业进行划分，而是应当将在中国境内境外开展资金筹措的广义的中国发行人一并纳入境内法律管辖，包括财务报告审计管辖的范畴。该项修改虽然看似和中美审计监管合作并无直接关联，但对于那些注册地在海外避税天堂，几乎不受任何法域的法律规制的“外洋内中”的中概股企业而言，该项修改不仅有利于打击严重的违规违法行为，还为中国对这类企业在境外资本市场上市的财务审计合规实施监管奠定了法律基础，有助于中国更为全面地应对和打击财务造假丑闻，营造更为良好的市场环境。

三是中国应不断促进跨境审计监管的合力形成与质量提升。目前，PCAOB能在SEC的指导和监督下独立实施各项审计监管权力，而中国的审计监管职能却仍不均匀地分布在财政部、证监会、注册会计师协会等机构和组织中。为了避免因中国内部审计监管权力过于分散、部分职能分配不明而造成的中美审计监管合作进程延缓，中国可以考虑建立一个专门由财政部或证监会牵头的组织，专门负责与PCAOB的协调和对接，保障跨境审计监管的效率。

对于中概股企业而言，其应继续修炼好“内功”，只有夯实自身实力，才能讲好中国故事，吸引更多融资。尽管《外国公司问责法》有意针对中国企业，但部分中概股企业的确存在虚增业务、财务造假以及关联交易等违规违法行为，对中概股企业的口碑造成了一定负面影响。正如前文所说，中美审计监管合作协议仅是中美为解决跨境审计监管问题所迈出的第一步，未来走向尚不明晰，因此，中概股企业的当务之急仍是应提高自律水平、保证自身口碑。具体而言，中概股企业应注重加强内部体系建设，完善会计审计组织架构，强化和细化法律合规部门的组织建设，打造功能更加全面、专业的法务团队，将更多精力聚焦在自身业务能力与合规体系的建设和完善上。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2020级硕士研究生）

（责任编辑：包蓉）

参考文献：

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[5]中金 | 中概股追踪：中美签署审计监管合作协议[EB/OL]. https://page.om.qq.com/page/OaXHvqLsTsYmd5Jyu6iOytEQ0?source=cp_1009, 2022-09-06.

[6]Statement on Agreement Governing Inspections and Investigations of Audit Firms Based in China and Hongkong[EB/OL]. https://www.sec.gov/news/statement/gensler-audit-firms-china-hong-kong-20220826, 2022-09-06.

Consensus or Divergence: A Breakthrough Path for The Audit Oversight Cooperation Between China and US

ZHANG Xinyi

On August 26, 2022, the China Securities Regulatory Commission (CSRC), the Ministry of Finance of the People's Republic of China and the Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB) signed an Audit Oversight Cooperation Agreement, and the two countries will commence follow-up related cooperation in the near future. The signing of this agreement is a key step for the Chinese and U.S. regulators to address the common concern of audit supervision cooperation. This agreement is aimed to alleviate the problem of audit supervision of US-listed Chinese companies and thus avoid being passively delisted from the U.S. However, how much this agreement would help resolve the above issues and to what extent the two sides would fulfill the agreement, the answers to the above two questions are not quite certain yet. At present, neither the Chinese government nor the US-listed Chinese companies should be overly optimistic about the signing of the agreement. The relevant departments shall continue to strengthen the top-level design. And as for the US-listed companies, they shall focus on the improvement of their own compliance system.