刘诗怡

（图片来源：UNHCR推特）

2018年12月10日和17日，联合国大会分别通过了《安全、有序和正常移民全球契约》和《难民问题全球契约》。两份契约共同为全球移民和难民问题提供了多边框架下的解决方式，这也是国际社会通力合作的有力表现。

一、移民和难民全球契约的背景和内容

2015年以来，难民潮叠着移民潮从中东爆发，迅速席卷欧洲和北美，逐渐上升成为全球性的政治安全和社会问题。据联合国的统计，目前全球移民超过2.58亿，难民超过6500万，且该数据仍在上涨。2016年9月19日，联合国大会在纽约联合国总部召开了国家元首和政府首脑级别峰会，会后正式通过《难民和移民问题的纽约宣言》（New York Declaration for Refugees and Migrants，以下称《纽约宣言》）。2017年4月,联合国大会启动了《安全、有序和正常移民全球契约》（The Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration，以下称《移民全球契约》）的缔约进程。在历时一年半的政府间谈判期间，国家代表们就非法移民的安置等问题展开了重点讨论，于2018年12月10日在摩洛哥马拉喀什召开的联合国政府间会议上通过了最终方案。随后，12月17日，第73届联合国大会通过了《难民问题全球契约》，在保护难民以及帮助难民收容国解决困难等方面迈出重要的一步。

《移民全球契约》是联合国首个涉及国际移民各方面事务共同方针的全球协议，是各国对多边合作、责任分担、以人为本的共识体现。联合国秘书长古特雷斯将这一进展称为“确立防止苦难和混乱的路线图”的历史性举动。《移民问题全球契约》包括十项指导原则和23个目标，涵盖移民驱动因素、合法渠道、打击贩运和走私以及移民回归等多个方面，但不具有法律约束力。它们与联合国2030年可持续发展议程中关于移民管理的目标基本保持一致，其主要内容包括：（1）旨在减轻阻碍人们在其原籍国建立和维持可持续生计的不利驱动因素和结构因素;（2）意图通过尊重、保护和实现人权并为他们提供关怀和协助，减少移民在各移民阶段面临的风险和脆弱性;（3）力求解决国家和社区的合理关切，同时认识到各国社会正经历不同程度的人口、经济、社会和环境变革，这些变革可能由移民引发或对移民产生影响;（4）努力创造有利条件，使所有移民能够通过其人力、经济和社会能力为我们的社会创造价值，从而促进他们对地方、国家、区域和全球可持续发展的贡献。

《难民问题全球契约》是联合国难民署与会员国、国际组织、民间社会等多个参与方共同磋商的结果，是各国承诺更有效、公平地应对难民危机的国际合作框架性文件。它以现有的难民国际法律制度为基础（如1951年《难民公约》以及国际人权法和人道主义法），考虑到接收大量难民的一些国家的经济和社会情况，该契约提出减轻接收国的负担，期望政府和私营部门通过资金提供和人才培养等方面予以支持，同时为收容难民提供社区服务，通过制定相关政策使难民能够接受教育，获得基本的生存条件。它还将对难民问题进行每4年召开一次难民援助国会议。契约提出了四个目标：（1）减轻收容大量难民的国家的压力；（2）促进难民的自力更生；（3）通过重新安置和其他入境途径扩大第三国或难民的入境机会；（4）为难民返回原籍国提供支持。联合国难民高专格兰迪认为，任何国家都不应当单独应对大量难民涌入，难民危机需要全球各国共同承担责任，而《难民问题全球契约》更是全球通力合作的表现。

二、移民和难民全球契约的阻力

《移民全球契约》和《难民问题全球契约》的通过，体现了《联合国宪章》和国际法的原则和价值观，是推进全球多边合作的又一重大进程。但《移民全球契约》仍有美国、澳大利亚、智利、波兰等十个国家表示反对并退出契约，而瑞士、意大利、以色列等六个国家则表示将在国内进行更多探讨后再决定是否加入。已签署的部分国家则小范围激起了反移民情绪的浪潮，例如12月16日，有5500多人聚集欧盟总部所在地布鲁塞尔示威抗议《移民全球契约》。关于《难民问题全球契约》，美国和匈牙利持反对意见，另有多米尼加、厄立特里亚和利比亚弃权。因此，两份全球契约仍面临各方阻力，尤其是《移民全球契约》。

第一，主权受限论。自人类进入民族国家时代和主权国家时代以来，国家领土的有效控制一直是一国的重要关切，而对外来移民进入本国的许可或不许可，以及相应的控制与管理是一种颇具象征意义的、基础性的主权行为。反对方认为，移民政策是每个国家最基本的主权政策，进出本国的人由联合国来规定意味着本国主权受到侵害。美国直言该契约是“联合国以牺牲各国主权为代价，推动全球治理之举”，并表明“美国作为一个主权国家，首要职责是保证来到美国的移民‘安全、有序且合法’”，而“只有美国，才能制定美国的移民政策”。同样，奥地利和澳大利亚发言人也担心契约对其主权和迁徙自由权存在潜在限制。两份全球性契约是各国自愿签署的，虽不具有法律约束力，但体现了政府间对难民和移民问题的重要关切和共同努力。但由于移民和难民问题涉及国内安全和秩序，未来在两份框架下解决移民和难民问题将道阻且长。

第二、非法和合法移民界限不明。两份契约均未明确将非法移民与合法移民作区分，故部分反对国或政党担心签署契约后，造成“非法移民和合法移民享有同等权利”的情况，由此可能会给原本有序管理的边境带来混乱。波兰认为契约关于移民的一部分规定，可能造成解释和执行的巨大困难，最终变相鼓励非法移民，违背了波兰政府优先保障波兰公民安全、适度监管移民流动的要求。在澳大利亚关于乘船外逃的典型难民问题中，自由派政客经常使用“非法移民”来指代他们，而在契约中他们可能是需要帮助而且抵制的寻求庇护者，二者存在对立。

第三、移民问题政治化。现有的《移民全球契约》是由2016年的《纽约宣言》发展而来，其内核一脉相承。Harald Bauder教授称，当时移民与难民契约并没有引起很大的争议，目前的争议主要是因为一些国家决定利用这样的契约，来表明他们在移民问题上的政治立场。当前的移民问题在国际上已普遍政治化,美国更是走向政治极化。例如，在美国2016年的总统大选中，特朗普依靠反移民的中下层白人的支持而获胜，当选后他采取多种措施进行移民政策改革，如颁布入境限令、修建美墨隔离墙、大力驱逐非法移民等。除了维护国家安全、兑现选举诺言、巩固支持者外，特朗普的某些移民措施更像是政治作秀，政治象征意义大于实际效果。移民话题的高度政治化同时还意味着大众舆论对于政府决策 的约束力的上扬，近年来欧洲难民潮对迁入国带来的许多负面效应激发了其他国家民众的反移民情绪，也从而影响着政客的决策。

第四、道德和利益的博弈。面对现今大规模的国际人口流动，联合国认为应该把移民视作一种人权，在此基础上各国都可分配一些责任，这也是对每个人自由迁徙权和幸福追求权的维护，是基于世界主义伦理观的考量。但部分国家出于对利益的追求，更希望多引入能为本国创造财富的高技术人才，而非与下中层阶级抢占免费公共资源的移民。《移民全球契约》宣扬的是一种伴随着领土边界模糊化，人人享有平等的自由迁徙权和追求幸福权利的思想，与一些国家的移民政策相悖。在逆全球化的浪潮中，以美国为首的部分国家国内贸易保护主义不断抬头，无论是精英阶层还是低层人民的普世主义价值观都有所下降，有时会做出舍德取利的选择。既有世界秩序正在发生变革，世界资源和利益都需要再分配。

三、事件评述及对未来的展望

《移民全球契约》和《难民问题全球契约》具有内在的互补性，是植根于政府间真诚谈判的国际合作框架，表明了联合国成员在全球范围内应对难民和移民危机的决心。通过政府间承诺的国际多边合作框架来解决移民潮和难民潮，为外交管控危机提供预防性措施，同时国际合作与协商仍是当今和平解决争端的主流。两份契约的通过体现了国际社会保障人权、对危机的人道主义救援、国际的和平发展以及建立安全、有序的移民活动。

《移民全球契约》在形式上是第一份全面涵盖国际移民问题的政治宣言，《难民问题全球契约》是首次推动广泛分担难民责任的历史性协议，两份契约共同寻求以多边主义方式来应对全球性调整的行之有效的方法，它们的通过标志着全球移民与难民治理进入实质性的发展阶段。在内容上，《移民全球契约》包含了就推动各国开放合法移民渠道、维护移民权益、打击人口走私、帮助移民“融入”等23个目标，主体涵盖了所有的移民，包括合法与不合法移民，但并未在表述上表现出明显的区分。而《难民问题全球契约》基于1951年《难民公约》，旨在为政府和私营部门提供更多的基础设施和服务投资，对难民进行人道主义救援，以便提供难民重新安置的机会。在效力上，两份契约均不具有法律约束力，反对国提及的“损害国家主权”的论调至少在现阶段不会发生，契约明确各国拥有绝对的政策主权。从另一方面来看，契约本身虽无法律效力，但不排除它作为“软法”对未来案件审理的影响，甚至有反对党顾虑该契约的内容日后上升为国际法的可能。

未来，对于反对两份全球契约的国家而言，尽管退出契约在国内可能获得短期政治利益，但参与全球移民与难民治理是对国际人权法和人道主义的维护，退出和反对行为反而可能损害自身国际形象，降低国际认可度，甚至可能加剧与移民来源国、难民收容国的紧张政治局势。移民和难民问题将长期存在且日益复杂，应对移民问题需要联合国每个成员国都发挥作用。因此，多边合作仍是国际社会共同应对移民和难民危机的重要举措，是各国携手共同推进全球化变革，承担国际责任的必要途径。首先，寻求人道主义与政治利益之间的平衡是处理移民和难民问题的永恒主题，各国决策者应在充分考量人道主义的前提下，结合各方利益，通过建立合理的移民和难民评估体系来达到在责任分担上的相对公平。其次，移民和难民全球契约应朝着收集数据并建立信息共享平台的目标持续努力，并不断推进政府间多边合作交流平台，来共同监测移民和难民危机。最后，各国应科学看待移民的作用，不歧视移民和难民。在全球化的影响下，移民和难民均与地缘政治、贸易投资、社会文化等具有密切联系，处理移民和难民问题有助于改善原籍国和目的地国人民的生活，并为全世界数百万人在国外创造安全和有意义的生活提供了机会。当然，近年来，由于冲突、环境变化等原因，消极的迁徙有所增加，但这一点不应被有心之人不恰当地利用，成为抵制移民，拒绝收容难民的理由。因此，科学看待移民的作用，对难民人道主义支援，才利于可持续发展。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2017级硕士生）

（责任编辑：何丹）

The UN General Assembly Adopts Significant Political Compacts: The Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration and The Global Compact on Refugees

Liu Shiyi

On December 10 and 17, 2018, the UN General Assembly adopted the Global Compact Safe, Orderly and Regular Migration and the Global Compact on Refugees, respectively. Two compacts offer the members of UN multilateral frameworks for addressing the issues of migration and refugees under the concerted efforts of the international community.