关蕴珈

（图片来源：国际清算银行）

2022年7月11日，国际清算银行支付和市场基础设施委员会、国际清算银行创新中心、国际货币基金组织和世界银行向G20提交了一份题为《央行数字货币跨境支付的接入和互操作性选项》的联合报告。该报告介绍和分析了央行数字货币系统的接入和互操作性的不同选项，并根据现有央行数字货币项目的经验讨论了每个选项关键的实施挑战。在各国可以实现自身目标的前提下，该报告为各国央行提供了一个工具来评估如何最好地利用央行数字货币来增强跨境支付。

一、联合报告发布的背景

跨境支付是国际贸易和经济活动的核心，G20一直试图为解决跨境支付内部长期存在的挑战和摩擦提供全球动力。基于此，G20要求金融稳定委员会、支付和市场基础设施委员会及其他标准制定机构进行协调和合作，制定一个三阶段进程以加强跨境支付：第一阶段为评估，第二阶段为构成要素，第三阶段为路线图。这三个阶段已经于2020年陆续完成，G20领导人也于2020年10月批准了这一路线图。此联合报告正是对路线图其中一个构成要素的回应。

具体而言，跨境支付通常面临着成本高、速度慢、可获取性有限和透明度不足的挑战，这些挑战的出现则主要由碎片化和截断的数据格式、复杂的合规性检查过程、有限的营业时间、过时的遗留技术平台、较长的交易链、高昂的资金成本、薄弱的市场竞争这七个潜在摩擦共同导致。为了有针对性地应对这些挑战和摩擦，路线图确定了19个加强跨境支付的构成要素，其中第19个构成要素的任务是将国际因素融入到央行数字货币的设计中。该构成要素分为三个行动步骤：第一，在2020年11月至2021年7月期间对不同央行数字货币的设计进行评估和分析，这一行动已经如期完成；第二，在2021年8月至2022年7月期间制定接入和互连的方案，即支付和市场基础设施委员会与国际清算银行创新中心、国际货币基金组织、世界银行共同确定并分析能够改善跨境支付的接入和连接央行数字货币的选项，此联合报告便是这一行动步骤的成果；第三，在2022年1月至2022年12月期间研究多边央行数字货币的设计并进行信息交流，国际货币基金组织和世界银行可以在2022年7月后提供技术援助。

目前各国开发央行数字货币主要为了实现提高支付效率、加强金融普惠、增强支付弹性等国内政策目标，在跨境支付领域普遍探索不深。总体来看，央行数字货币的研发尚处于早期阶段、许多设计特征并未明确，而这正为其协调和纳入跨境支付功能提供了便利。在全新的起点上，此联合报告是各国央行发展本国央行数字货币跨境支付功能的重要指南，有利于促进国际合作与协调、更大程度地发挥央行数字货币对跨境支付的促进作用。

二、联合报告的主要内容

该联合报告确定和分析了能够改善跨境支付的央行数字货币接入和互连的选项，涵盖不同的央行数字货币的设计、接入和互连的选择，包括与非央行数字货币支付安排的互操作性。报告共有五章，其主要内容可以概括为：

首先，提出了评估不同央行数字货币安排的五项评价标准。第一是无损要求，即央行数字货币生态系统的设计要支持公共政策目标并且不能妨碍中央银行履行其职责的能力。第二是提高效率，即央行数字货币生态系统可以通过采用区别于传统系统的尖端技术来提高整体支付市场的效率，并通过增加产品多样性和增强国内和跨境环境中其他支付手段之间的互操作性来营造公平竞争环境。第三是增强弹性，即央行数字货币生态系统可以为现有系统提供一种独立的替代方案，这一系统应该是安全的（阻挡网络攻击和欺诈），并能抵御运营风险（网络通信中断、电力中断和自然灾害）。第四是确保与非央行数字货币系统的共存和互操作性，即不同类型的央行货币应相互补充，终端用户可以无缝地进行交易。第五是加强金融普惠，即央行数字货币不应阻碍且在可能的情况下应增加目前被排除在现有金融体系之外或服务不足的人获得支付服务的机会，同时补充现金将继续发挥的重要作用。

其次，介绍和评估了央行数字货币的接入及互操作性的潜在选项。一方面，报告介绍了三种可能选项：在接入选项方面，报告首先介绍了外国支付服务提供商接入批发型央行数字货币的三种模式——封闭接入、间接接入、直接接入，紧接着介绍了非居民接入零售型央行数字货币的机会和支付服务提供商的作用；在央行数字货币系统的互操作性选项方面，报告讨论了三种广泛的多边央行数字货币模式——兼容模式、互连模式、单一系统模式；在和非央行数字货币系统的互操作性选项方面，报告提出了三种跨境安排——两国非央行数字货币系统之间、两国央行数字货币系统之间、国内央行数字货币系统和国外非央行数字货币系统之间。另一方面，报告通过上述五项标准对这些潜在选项进行了评估并提出了一些实施挑战：为了促进跨境支付，央行数字货币系统的互操作性选项需要解决投资和维护成本、可扩展性、法律和监管框架、治理安排、非法融资和隐私保护的平衡、技术标准化、风险管理、运营和信息共享等挑战；外国支付服务提供商接入批发型央行数字货币需要解决治理决策和风险管理、运营和技术可扩展性、采用等方面的挑战；非居民接入零售型央行数字货币则需要解决身份管理和离线支付启用的挑战。

最后，总结并得出了三点结论。一是中央银行必须在非居民和外国金融机构获得央行数字货币方面做出关键选择，并确保其跨国的互操作性，以充分发挥央行数字货币加强跨境支付的潜力。二是必须在央行数字货币设计的早期阶段考虑跨境功能，国际合作与协调是先决条件，即使是不打算发行央行数字货币的国家也应该参与这项工作，因为它们仍将是这一新的潜在跨境支付格局的一部分。三是央行数字货币的接入和互操作性的实现并没有“一刀切”的模式，存在一些可供选择的模式及模式组合。

三、对中国的启示

积极响应国际社会倡议、探索改善跨境支付是中国研发数字人民币的重要目标之一，该联合报告的发布为中国研究数字人民币在跨境领域的适用性带来了重要启示。

一方面，中国应继续探索数字人民币在跨境支付中的应用，实现数字人民币的互操作性。数字人民币已经具备了跨境使用的技术条件，同时中国人民银行已与国际清算银行、泰国央行、阿联酋央行及香港金管局联合发起了多边央行数字货币桥项目，共同研究央行数字货币在跨境支付中的作用和技术可行性。接下来，中国可以参照联合报告提出的五个评估标准继续完善数字人民币的相关功能，在进行一定程度限制的前提下逐步扩大有权持有和转让数字人民币的非居民的范围，并充分利用现有基础设施及金融科技手段来实现不同央行数字货币系统间及其与传统金融市场基础设施间的互联互通。在此过程中，还需注意处理好联合报告所提及的具体实施过程中的各种挑战，保证数字人民币系统的灵活性和包容性。这些目标和愿景的达成主要通过央行数字货币自身的设计特征来实现，因此数字人民币应在实现国内政策目标的基础上进一步进行跨境支付的技术试验。

另一方面，中国应积极开展国际交流和合作，协调避免跨境支付功能障碍。联合报告指出，在国内央行数字货币的设计上进行更结构化和更广泛的国际协调既将有助于降低跨境接入和兼容性的障碍，又有利于构建互操作性的启动平台，还可以为该市场的进一步竞争和创新提供基础。因此，中国应与有关货币当局和央行进行密切合作，及时就央行数字货币的跨境接入和互操作性作出决策，例如就清算结算、身份识别、数据和消息传递的共同标准达成协议，以及将不同的央行数字货币系统互连，甚至为跨境支付开发单一系统。此外，中国应积极参与到有关央行数字货币跨境使用等前沿议题的国际交流中，和其他国家、国际组织一道共同推动央行数字货币跨境使用的发展，并在国际组织框架下积极参与相关国际规则的制定和标准体系的构建。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2021级博士研究生）

（责任编辑：包蓉）

参考文献：

[1]FSB. Enhancing Cross-border Payments Stage 3 roadmap[R]. 13 October 2020.

[2]BIS. Options for access to and interoperability of CBDCs for cross-border payments[R]. Report to the G20, July 2022.

[3]BIS. Central banks face key decisions on interoperability and cross-border usage if CBDCs are to fulfil their potential - joint report[EB/OL]. https://www.bis.org/press/p220711.htm, 11 July 2022.

[4]中国人民银行数字人民币研发工作组.中国数字人民币的研发进展白皮书[R].2021-07.

Release of the Joint Report on Cross-border CBDC Payments: Background, Content and Enlightenment

GUAN Yunjia

On July 11, 2022, the BIS Committee on Payments and Market Infrastructures, the BIS Innovation Hub, the IMF and the World Bank submitted a joint report entitled "Options for access to and interoperability of CBDCs for cross-border payments" to the G20. The report introduces and analyzes different options for access to and interoperability of CBDC systems to facilitate cross-border payments, and discusses the key implementation challenges of each option based on the experience of existing CBDC projects. This report serves as a tool for central banks to assess different cross-border CBDC design options given their objectives.