2016-9-12

申晨

徐宏司长在会上发言

（图片来源：中国国际法前沿）

8月29日至9月2日，第六届北极理事会成员国、观察员国和国际学术代表北极问题研讨会在俄罗斯举行，主题为“由北方海航道走向北极战略稳定和平等伙伴关系”。中国外交部条法司司长徐宏在会上指出，北极国家和非北极国家在北极经济开发问题上应“加强政治互信”、“坚持相互尊重”、“尊重经济规律”、“注重统筹兼顾”和“谋求合作共赢”。目前，涉及北极航道和资源开发等事务的北极治理正在成为国际议题的重要内容，中国也正以“北极利益攸关者”的身份参与到这场新一轮的博弈当中。

一、北极治理的基本框架

国际社会对北极的关注始于美苏冷战时期。冷战结束后，尽管北极地区战略对抗的硝烟散尽，但是人们对其战略地位的思考并未消失。其时，由于科学技术的进步和环境问题的凸显，一些关于科考合作、资源利用和保护等的非传统议题也吸引了人们的关注。以此为背景，1996年，丹麦、芬兰、挪威、瑞典、冰岛、俄罗斯、加拿大和美国等八个环北极国家组成了名为“北极理事会”的政府间论坛，其宗旨是保护北极地区的环境，促进该地区在经济、社会和福利方面的持续发展。2013年，中国、韩国、日本、印度、新加坡和意大利成为理事会正式观察员国，这些国家可以参与理事会，除表决权外，享有发言权和项目提议权，为北极国家与非北极国家的合作做出了贡献。2014年，北极理事会发起成立了北极经济理事会，旨在强化北极地区的经济合作，为该地区可持续发展提供商机，创造一个稳定的、可预见的、透明的商业氛围，为该地区的贸易与投资提供便利，为其原住民和中小企业的经济开发创造条件。

目前，上述两个理事会是北极治理的重要平台。这两个理事会及其规章制度和在其推动下颁布的一系列国际文件组成了北极治理的基本框架。其中，《北极环境保护宣言》是框架下重要的行动纲领，它提出了北极环境保护战略(AEPS)，为各成员国合作开展北极环境保护制定了一系列工作计划。《北极经济理事会：信息》和《北极经济理事会：职权范围》确定了北极经济理事会的性质和职责，是其纲领性文件。尽管北极经济理事会宣称自身为“独立机构”，但是其与北极理事会的组织结构几乎一致，前者于2014年筹建的工作组与后者联系紧密。因此，目前实际上在北极治理框架下起主要作用的还是北极理事会。

二、北极治理的改革方向

尽管从北极治理的参与主体上看，其数量、层次和范围都在扩大，但是北极理事会仍然是北极治理最重要的平台和协商机制。而北极理事会明显地表现出包容性不足、约束力弱、缺乏效率等问题，不利于未来各国及其他国际组织在北极区域开展合作。日益凸显的气候变化和能源开发问题促使北极治理改革势在必行。具体来看，北极治理应有以下两个改革方向：

第一，增加北极治理机制的包容性，促进北极国家和非北极国家之间的合作。北极具有明显的“全球公域”和“人类共同遗产”的性质，其公海内资源应被视为面向所有国家的公共物品。而实际上，由环北极八国控制的北极理事会体现出了较强的排他性，一方面仅将表决权赋予了八个环北极成员国；另一方面，通过规制观察员地位获得的程序及其职责、权限，大幅度提高了非北极国家参与北极治理的成本。目前，新成立的北极经济理事会从经济合作的角度出发，可以经由工作组吸收非北极国家的商业机构展开商业活动，但是仍然继承了北极理事会“北极对北极”的保守思路，非北极国家的参与仍然受到很大限制。直至目前，北极的国际法地位仍然不明晰，各国的相关权益得不到界定，而海冰在以更快的速度消减，北极治理迫切需要全球智慧和力量。因此，应当扩大各国的协商交流平台，建立起一个北极国家与非北极国家共同平等合作的北极治理机制，以解决北极航道和资源开发等悬而未决的棘手问题。特别是北极理事会在观察员国加入条件和相关权利问题上，应当适当放宽限制，通过增强自身的包容性促进北极治理的良性发展。

第二，增强北极治理机制的约束力，提高北极事务的解决效率。北极治理一直处于传统安全议题和非传统安全议题相交织的状态，具有高度的复杂性。其中，对北极国家而言，最为突出的是北极大陆架问题，因为北极地区的国际法定位直接关系到其领土主权。而北极海洋环境保护、科学考察和资源开发等是非北极国家最为关切的问题。由于北极理事会的性质是国际论坛而非具有约束力的国际组织，其解决成员国间争议较大问题的效率较低，而在协调成员国和观察员国议题的能力也存在欠缺。目前，除了《联合国海洋法公约》以外，具有普适性和约束力的国际法律文件仍然稀缺。仅有的几部有约束力的条约，如《北极搜救协议》和《斯瓦尔巴德条约》，也都比较零散，不成体系。为了应对悬而未决的传统问题和日益增多的非传统问题，应当将北极理事会上升为有约束力的国际组织，增强其协调能力。与此同时，还要制定出一套系统完备的北极治理国际条约和相应的行为制度。

三、北极治理的中国考量

积极参与北极治理是我国经济发展的需要，是更好地实现和维护我国海外利益的需要，也是中国作为负责任的大国承担国际责任的体现。中国自九十年代起就参与了北极的科学考察活动，在最近十年中，中国对该区域的投入超过了其他非北极国家。中国是《斯瓦尔巴德条约》的缔约国，也是北极理事会的正式观察员国。因此，中国有理由、有实力、也有资格在北极治理中占有一席之地。中国是“非北极国家”，也是“近北极国家”和“北极利益攸关者”。在这三个身份的选择上，“北极利益攸关者”更符合中国的现实考量。其原因有以下两点：首先，这一身份意味着，中国不仅有权参与任何可能影响中国的北极议题，而且有能力和意愿承担北极生态环境保护、和平与发展的责任，这有利于中国融入当前的北极政治环境，适应未来的治理趋势，从而更好地发挥凝聚国际共识的大国作用。其次，中国在北极开发问题上一贯坚持“尊重、合作、共赢”的基本原则，即在尊重北极国家领土主权和其他合法权利的基础上，加强与这些国家的合作，从而达到双赢的效果。以此原则为出发点，中国一直在推进北极国家和非北极国家之间的合作。为了达到预期目的，弱化这两类国家之间的界限是最好的选择。随着全球气候变暖，北极海冰不断消解，北极的重要地位凸显，正如徐宏司长在会上指出的“北极对未来国际贸易格局有重要影响，加强北极国家与国际社会的良性互动对挖掘北极经济潜力尤为重要”。因此，中国应当以“北极利益攸关者”的身份持续促进北极治理的全球性合作，逐步推进国家间的政治互信，在相互尊重的前提下为北极航道和资源利用的议题提供一个兼顾不同利益需求的方案，为实现多方的合作共赢贡献中国智慧和中国力量。

（作者为武汉大学中国边界与海洋研究院国际法专业硕士生）