2016-9-7

杨凌

（图片来源：金融稳定理事会官网）

9月5日，2016年G20领导人峰会在杭州顺利闭幕。中国国家主席习近平先生在3日的开幕致辞中指出，未来全球经济治理的重点应首先抓住“共同构建公正高效的全球金融治理格局，维护世界经济稳定大局”这一中心思路。作为响应，金融稳定理事会（FSB）向本次峰会提交了其第二份金改年报：《G20金融监管改革实施与效果报告》。G20领导人峰会对该报告从全局层面引领、协调国际金融监管改革的努力表示认可和欢迎，并在闭幕后公布的峰会公报中明确支持FSB“继续加强监测改革落实情况及其效果，以确保其符合我们的总体目标，包括应对任何未预见到的重大后果”。

一、对本次FSB金改年报内容的简介

FSB是在G20峰会机制领导下的主要国际金融监管协调者与引领者。除了“同侪评议”（Peer Review）和“以身作则”（Lead By Example）制度之外，年度报告制度是FSB行之有效的工作方式。针对其着手的各项任务，FSB都会以年度报告的形式向当年的G20领导人峰会汇报，并同时提出对来年工作的展望。

在其提交的各项年报文件中，FSB的金改年报是当之无愧的核心文件。它回顾了上一年金融监管改革的进展，分析了改革效果的利弊得失，同时指出了未来G20各成员应重点关注的方向。堪称国际金融监管改革的最新版“导航图”。

在本次的年报中，FSB指出，次贷危机是人类社会自大萧条以来最大的金融危机。它造成了相当于世界年总GDP四分之一的损失。自2008年起，G20峰会机制以增加全球金融系统稳定性和保持其开放、统一为主要目标，针对危机发起了彻底的金融监管改革。改革及时、全面和一致的落实对完成G20峰会机制“强劲、平衡、可持续发展”的这一目标至关重要。在过去的一年，得益于系统稳定性的加强，全球金融体系维持了良好的运作状态。尽管历经市场动荡，但仍能有效地运转，并成功地缓和而非加剧了市场的波动。这意味着改革已初见成效。

然而，改革的进程是稳定但不平衡的。尤其是在以下四大核心领域，改革仍需进一步落实：

一是在建立更稳健的金融机构方面，《巴塞尔协议III》的资本和流动性标准总体上得到了及时的落实，大多数银行都能朝着该标准引领的方向发展。然而，一些主要的经济体仍未能够协调其金融体系与巴塞尔协议现有框架的分歧。

二是在“大而不倒”问题上，全球系统重要性银行基本都提高了损失吸收能力，受到了更严格的监管。不过仍需要建立一套有效、可操作的跨境金融机构恢复和处置制度。

三是在降低金融衍生品市场风险方面，对场外衍生品交易的改革已经得到了很好的落实，不过其进程仍然是不平衡的。针对抵押担保制度的改革进展迟缓，交易平台框架在许多成员国和地区仍未建立。交易库（Trade Repositories, TRs）制度持续发展，但仍需要采取较多的措施以促进交易报告制度的生效。

最后在影子银行体系问题上，现有改革的落实还在相对初始的阶段。FSB和其成员需要针对影子银行、资产管理和其他市场化融资有关的风险做出更多的努力和回应。

FSB认为，针对以上这些方面，在相关的法律、数据、监管能力等方面的跨境合作是有效落实改革所必需的。

在上述问题之外，年报也指出，下列监管改革措施的落实已经显现出积极的成效：

一是市场流动性得到恢复。虽然有部分证据显示在主权债务和公司债务市场仍然存在流动性不足的情况，但整体市场的流动性危机已经缓解。已有的改革提升了整体金融市场对流动性风险的抵御能力。FSB将继续追踪分析在压力条件下市场的流动性表现。

二是新兴市场和发展中经济体（EMDEs）的改革初见成效。虽然全球各大银行在EMDEs的商业存在和活动有下降趋势，但EMDEs暂时还没向FSB报告任何因实施改革而引发的不良影响。不过，FSB会持续关注各大银行退出EMDEs的成因和后果，同时还会持续关注代理行市场衰退的问题。

三是全球金融系统的统一和开放得以维持。现有改革显著地避免了金融危机后一贯出现的财政紧缩以及市场分化现象。虽然国际银行贷款水平在危机后一直下落，但是其贷款结构却变得更为稳定。FSB将继续评估金融开放和统一方面的改革成效。

FSB最后建议，G20领导人的持续支持对于协调落实前文四大核心领域的改革是不可或缺的。当前，为了继续落实全球金融监管改革，一些法律和实际操作上的障碍还需要清除：一是尽快建立跨境信息分享以及跨境处置效力互认的法律机制，二是去除场外衍生品交易报告制度的法律障碍，建立一套允许监管主体获取衍生品交易信息的法律授权制度，三是保证现存在法律、数据以及监管能力方面的约束不会影响改革措施的落实。

二、对FSB金改年报相关实践的简评

总的来说，FSB金改年报的相关实践在以下三个方面对国际金融监管的发展起到了积极的作用：

（一）推动国际社会加强宏观审慎管理

宏观审慎是国际社会在次贷危机后形成的监管理念。它是相对于微观审慎而言的一种监管方法。与微观审慎专注于单一机构的稳健运行不同，宏观审慎将金融系统视作一个整体，从时间维度和跨行业维度出发，运用一系列审慎工具和制度，在宏观层面上识别、分析、检测、控制金融体系的系统性风险。根据FSB的《宏观审慎政策工具和框架》，宏观审慎包括宏观审慎分析、宏观审慎政策工具、宏观审慎政策安排三方面的内容。FSB的金改年报对此都有集中的反映。年报从全球的高度对金融监管改革的进程和得失进行了宏观审慎分析，评价了已有宏观审慎政策工具的成效，对宏观审慎的政策安排提出了系列的建议和展望。可以说，金改年报对推动G20各成员乃至整个国际社会加强宏观审慎管理起到了提纲挈领的作用。

（二）改善国际金融监管碎片化问题

国际金融监管领域长期存在碎片化问题。这一方面来源于日益增加的跨国金融活动，另一方面也来源于的国际监管机制的本身的碎片化。这种碎片化造成了国际金融监管的死角和真空，也让各国在监管体制上形成了一定的制度落差，为跨国金融活动提供了监管套利的机会，给金融危机埋下了伏笔。FSB金改报告对以上问题的改善起到了积极的作用。一方面，金改报告通过汇总分析各监管主体以及国际组织的最新监管动向，协调了各方改革的步伐，减少了监管制度的落差。同时，它通过总体的分析研判，在全局层面指引了全球金融监管改革的主要方向和发力目标，尽可能地减少了监管的死角和真空。最后，它通过比较分析各成员金改措施的实施成效，对监管措施的具体落实形成了一定的隐性约束和敦促，有助于全球金融体系稳定机制的逐步建立。

（三）促进了国际金融监管的公开和透明

信息共享互通是国际金融监管领域面临的另一大问题。由于前述监管碎片化的问题和各国金融行业发展水平的差异，跨境监管信息的分享和交流一直无法得到有效的制度保障。同时，由于跨国金融活动的日益增多，金融机构的商业模式日渐复杂，监管活动越来越专业化和精细化，导致理解和统筹相关监管文件的难度也越来越高。FSB的金改报告让国际金融监管在这些方面变得更加公开和透明。例如，金改报告针对各核心改革领域进行相应的国别分析，各国借此可了解他国监管措施，协调监管差异。又如，金改报告通过附录的形式专门汇总了过往一年的主要监管文件和信息，并作出了简要的归类和分析，这也帮助了相关方面理解和统筹监管文件的规定。

总的来说，FSB的金改年报反映了过往一年国际金融监管改革的进程，总结了改革的利弊得失，从全局的层面协调统筹了国际金融监管，为G20峰会机制引领国际金融监管改革提供了方向和蓝图。可以预见，随着金改年报的逐年出台，这一工作实践将逐渐朝着制度化的方向演变，并有望成为引领和协调国际金融监管的长效治理机制之一。

（作者是武汉大学法学院国际经济法专业2015级博士生）