2016-9-11

李瑞芳

（图片来源：百度图库）

9月4日至5日，G20峰会在杭州召开。其中，完善主权债务重组机制被写进G20杭州峰会公报及《中美元首杭州会晤中方成果清单》。后金融危机时代，全球经济增速放缓伴随着反周期的刺激性货币政策和财政政策，政府债务水平不断提升而偿债能力却急剧下滑,主权债务危机受到了更多关注。由于缺乏国家破产机制，主权政府在面临债务危机时无法选择破产清算。因此，主权债务重组机制是摆脱债务泥潭、防止危机继续蔓延最重要的途径。鉴于其在维护全球金融稳定方面的重要意义，完善包括主权债务重组机制等国际金融架构成为国际会议与组织长期关注的议题。

一、为什么要关注该议题

1、全球主权债务前景急剧恶化。今年，三大国际信用评级机构惠誉、标普和穆迪你方唱罢我登场，以创纪录的速度下调各国的主权信用评级。全球多地主权信用恶化，恶化程度为2008年金融危机以来最大，相关风险此起彼伏。一个国家的主权信用评级不仅影响甚至决定着境内所有实体的评级，而且是境内其它所有评级的“上限”。信用评级下调意味着发债方偿债实力下降，债务违约风险加大，相应的融资成本增加。

2、阿根廷之殇。2001年阿根廷爆发金融危机并陷入债务违约,一批对冲基金乘机以极大折扣购买了大量阿根廷主权国债。此后阿根廷在2005年和2010年宣布对千亿外债进行重组，并提出债券互换方案。这些对冲基金拒绝参与，转而通过法律诉讼获取全额偿付。此恶意诉讼判决对发展中国家和全球金融体系来说是个坏消息。其不但会破坏未来债务危机协商重组,也是主权债务重组国际机制的倒退。因为这可能为其他“秃鹫基金”对抗任何国家竖起先例，如此类推，任何国家在债务重组过程中都是相当脆弱的。因此阿根廷呼吁国际社会对主权债务重组机制进行改革。

3、发展中国家的诉求。主权债务危机一般出现在发展中国家。而国际金融体系在西方国家的主导下缺乏公正性，在债务问题上和其他问题上，发展中国家常常处于结构性的不利地位。因此，近两年来，为了减少国际金融的不稳定性，中国与代表发展中国家利益的77国集团共同呼吁建立一个以发展为导向的主权债务重组机制，以促进公平与可持续发展，该机制似乎更倾向于在更大的框架下解决主权债务重组问题。

4、对中国的影响正在加大。尽管中国的债务仍以内债为主，中国无须过分担忧外债问题。但近两年来，中国杠杆率不断上升，中国的债务水平和杠杆率上升的速度引发了一定的担忧。另外，随着中企“走出去”步伐的加快，中国的对外投资有了长足的进步。在当前复杂的国际环境下，对海外投资者角度来说，主权债务重组机制对我国的意义越来越重大。

二、做出了哪些努力和成果

1、中国人民银行的持续研究。2016年2月23日，据国内媒体获悉，中国人民银行牵头研究一个关于主权债务重组的国际协调机制。该机制由中国央行行长周小川发起，目的是为了解决未来可能发生的类似希腊、乌克兰等国的主权债务违约事件。据悉,该机制主要是一套程序和协定，在技术层面协调解决主权债务重组的问题，比如债权人之间协商、与债务人谈判、国际货币基金组织（IMF）等国际机构如何发挥作用等。事实上，周小川对主权债务风险的思考由来已久。在2010年4月，第二十一届国际货币与金融委员会部长级会议上，他就表示，主权债务风险已成为对当时全球金融稳定和经济复苏的威胁。他当时指出，新兴市场和发展中国家在IMF的份额严重低估、代表性不足严重影响了其合法性和有效性，必须加以纠正。随后，在诸多压力和推动之下，IMF进行过改革。在阿根廷、委内瑞拉主权债务危机时，中国也曾给予过帮助。

2、G20杭州峰会金融领域的重要议题。G20杭州峰会公报指出：“我们强调促进有效且可持续的融资实践的重要性，并将继续改善债务重组进程。我们支持将加强的合同条款纳入主权债券中的持续努力。我们支持巴黎俱乐部作为主权的国际官方双边债务平台，讨论一系列主权债务问题，并持续吸引更多新兴债权国。欢迎中国继续常态性参与巴黎俱乐部会议，以及中方发挥更具建设性作用的意愿，包括进一步讨论潜在的成员身份问题。欢迎韩国加入巴黎俱乐部以及巴西做出加入巴黎俱乐部的决定。”

3、中美大国的共同关注。在《中美元首杭州会晤中方成果清单》中，中美双方重申巴黎俱乐部作为官方双边债务重组主要国际平台的作用和讨论一系列主权债务问题，并认为巴黎俱乐部应适应官方融资的发展趋势，包括将其成员范围扩大到新兴债权人。同时，中方将继续常态性参与巴黎俱乐部，发挥更具建设性的作用，包括进一步讨论潜在的成员身份问题。

三、改革关注的焦点和内容

1、加强的集体行动条款和同权条款。集体行动条款（Collective Actions Clauses, CACs），指的是如果多数（一般为75%）债权人同意重组的方案，那么方案将对其他少数的债权人也具有约束力。IMF将鼓励在主权债务重组中引入加强条款。以往，集体行动条款有很大的限制，尤其是像“秃鹫基金”就有可能阻碍集体行动的达成，进而阻碍整个债务重组的实现。2014年，IMF对传统的CACs进行了修订，推出了“加强的集体行动条款”。该条款增强了传统CACs的集合性特征，针对所有种类和期限的债务工具采取统一投票机制（“Single Limb” Voting），即在讨论是不是多数时，将所有债权人的意愿一起统计以避免逐比谈判带来的重组困境。

同权条款(Pari Passu Clauses)是指同一笔债权的不同持有人，应该享有同样的权利。修订后的同权条款要求对债权人的偿付应按照合适的比例，并建议将该条款纳入新发行的国际主权债券中。同时加入了一条限制性条款（proviso），禁止了未重组的债权人“牺牲”同意重组的债权人来实现自己的利益以避免出现少数债权人不协作之难题。G20杭州峰会上各方积极推动在主权债券中引入加强的集体行动条款和同权条款，其目的就是对原有主权债务重组机制的调整，以期建立一个具有更加广泛共识的“法定机制”。

2、巴黎俱乐部。巴黎俱乐部 (Paris Club) 也称“十国集团” (Group-10)，是指全球最富裕的工业国官方债权人组成的非正式集团，没有成文的组织章程，属于论坛性质的松散的联合体。其宗旨是致力于为偿债困难的国家提供可调和的、可持续的偿债机制。自1956年成立以来已经发展了21个成员国同时还设有观察国。其中中国人民银行是观察国名单中唯一的机构。但中国是否会加入，官方还未透露出任何的迹象。

缘何此次G20和中美领导人会晤都提到将巴黎俱乐部作为官方双边债务重组的主要国际平台并将持续吸引新兴债权国加入？我们认为有以下的考量：其一，目前主权债务重组领域呈现巴黎俱乐部、伦敦俱乐部、债券互换等重组机制“三驾马车”并行的格局且面临少数债权人不协作和道德风险的双重难题。现有主权债务重组领域既缺乏统一重组国际司法框架，又没有良好运作的国际协调机制。其二，新兴市场国家经济高速发展伴随着国家崛起。在南南合作理论和实践的指导下，其特别重视对贫困国家的援助和金融支持。巴黎俱乐部的垄断地位正受到挑战。其三，巴黎俱乐部的成员国大都是全球最富裕的国家，而发生主权债务问题基本上是发展中国家。为了反映发展中国家的诉求，本届G20峰会支持巴黎俱乐部作为国际双边债务平台讨论主权债务问题的国际协调，致力于建立一个以发展为导向的主权债务重组机制，以促进其在更大框架下公平与可持续发展。其四，巴黎俱乐部已经发展了诸如“临近违约原则”、“条件性原则”、“待遇可比原则”和“非歧视条款”，积累了协调官方债务推迟偿还事宜的经验，我们应该利用好现有机制和平台，而非另起炉灶。

综上，各方为建立更加稳定有韧性的全球经济治理做出的积极探索特别是为构建公平、合理、有效的主权债务重组机制贡献改革方案，不仅是为全球主权债务领域可持续发展指明方向也是为自身长远发展深谋远虑。

（作者是武汉大学法学院国际经济法专业2014级硕士生）