包蓉

（图片来源：Investors Chronicle）

2022年5月19日，针对数字广告市场的竞争问题，美国参议院提出一项《数字广告竞争和透明度法案》（Competition and Transparency in Digital Advertising Act，CTDA）。该提案以大型科技公司的数字广告业务为锚，禁止一个公司同时参与数字广告生态系统的多个流程，以维护数字广告市场的竞争秩序。该法案的提出可能会导致Google、Facebook等公司出售其部分数字广告业务，数字广告市场的竞争格局或将面临重构。

一、《数字广告竞争和透明度法案》的提出背景

数字广告市场是买卖双方就数字广告位进行交易的场所，主要包括三大主体：广告商（广告位需求方）、出版商（广告位提供方）以及广告交易平台（广告交易所）。在广告商一端，其需通过专门的“需求方平台”（Demand-Side Platform，DSP）进行出价，以购买出版商的广告库存；在出版商一端，其需通过“供应方平台”（Supply-Side Platform，SSP）使用专门的广告服务器来管理自身的广告空位，并根据从不同交易平台收到的出价来决定其广告位归属；广告交易平台（Ad Exchange，AdX）则负责对接DSP和SSP，提供自动交易出版商广告位资源的技术。数字广告市场的交易流程主要体现为一套实时竞拍程序（Real-time bidding，RTB）：首先，以用户访问出版商网页的时刻为起始点，用户的访问会触发出版商端的广告服务器，以识别正在加载页面的用户，并将该页面上的广告空间发送到一个或多个广告交易所；接着，交易所会向需求方平台发送被称为“竞价请求”的交易信号，要求它们返回竞价；其后，交易所将举行拍卖，并将拍卖信息返回给出版商广告服务器；最后，广告服务器根据拍卖信息选择将要投放的广告，在用户目标页面加载完成前将广告信息返回到相应页面。

可以看到，数字广告市场的交易流程和证券交易市场十分类似，如同证券市场的纽约证券交易所或纳斯达克，Google、Facebook等大型科技公司是数字广告市场的主要参与者。一方面，这些大型科技公司推动了数字广告市场的发展，但另一方面，这些大型科技公司在数字广告市场上的主导地位也引发了严重的竞争问题。以Google为例，其在数字广告市场的每个环节都处于领先或主导地位，既可能作为买家（广告需求者），又可能作为卖家（广告发布者），同时还在买卖双方间运行竞价流程。当一家公司既为第三方处理交易活动，又为自己的利益在市场上进行买卖行为时，就极有可能出现扭曲市场竞争的行为。正如提出CTDA的参议员Mike Lee所说，允许Google同时充当卖家和买家并运营交易所使它获得了在市场上不公平、不正当的竞争优势。拟议的CTDA正是为了解决这一问题。

二、《数字广告竞争和透明度法案》的重要内容

针对数字广告市场的竞争问题，拟议的CTDA根据规制对象的规模引入了两套规则：一套适用于年收入超过50亿美元的数字广告公司，一套适用于年收入超过200亿美元的数字广告公司。所谓“收入”，是指（1）从数字广告交易所或通过数字广告交易所买卖的所有数字广告的结算价格总和；（2）作为买方经纪人管理的广告支出总值；或（3）作为卖方经纪人管理的广告销售总额。据此，这里的“收入”不是净收入，而是流经广告平台的所有总支出额或销售额。

对于所处理的数字广告交易超过50亿美元的公司，拟议的CTDA为其规定了保护客户利益和竞争秩序的义务，即“最佳利益和透明度规则”：首先，这些公司应确保自身必须以客户的最佳利益行事，如以最佳方式执行广告出价；其次，这些公司应遵守透明度要求，在其客户提出书面要求的情况下，在合理时间内向该客户提供足以使其核实自身遵守相关义务情况的信息；再次，如果某一公司被允许同时拥有并运营供应方和需求方双边平台业务的情况下，其必须“建立、维护并执行合理设计的书面政策和程序”，以确保其各平“台独”立运营并相互独立地进行交易；最后，这些公司必须保证能够向其所有客户提供对广告交易流程等有关信息的公平访问权。

对于所处理的数字广告交易超过200亿美元的公司，其不仅要遵守上述“最佳利益和透明度规则”，CTDA还拟为其引入一套“所有权规则”，具体包括三项要求：首先，广告交易平台所有者不能同时拥有供给方平台或需求方平台；其次，供给方平台所有者不能同时拥有需求方平台，反之亦然；最后，如果某个数字广告公司同时也是数字广告的买方或卖方，则其不能再拥有需求方平台或供应方平台，但为出售自己的广告库存时除外。

此外，根据拟议CTDA的内容，如果其能够获得通过成为法律，它将由美国司法部和各州检察长执行。同时，拟议的CTDA还规定了个人在数字广告公司违反相关义务时可以行使私人诉权。

三、《数字广告竞争和透明度法案》的可能影响

拟议的CTDA明确了数字广告市场中的竞争和透明度要求，是对《克莱顿法案》（Clayton Act）（即1914年颁布的美国现行反垄断法）的修订。它的提出，可能会产生正反两方面的影响。

一方面，CTDA的提出有利于维护数字广告市场的竞争秩序。一些大型科技公司拥有巨大的市场份额并享有市场进入壁垒以及信息优势，可能会扭曲数字广告市场的竞争秩序，此种情况已经引起了美国各州的注意。例如，2020年12月，以德克萨斯州总检察长Ken Paxton为首的十多名州检察长对Google提起了一项反垄断诉讼，起诉书称，Google修改了其所拥有的广告交易平台的竞拍流程，以利于其买方客户，降低在Google AdX上销售广告位资源的出版商的收入，同时使Google Ads（Google的DSP）获得竞争优势。2022年1月，关于Google反垄断诉讼的更新文件表明，Google与 Facebook已签署一项交易协议，企图合谋垄断数字广告市场。CTDA的提出是对相关诉讼的法律回应，其将通过拆分大型科技公司在数字广告生态系统的多个流程上的业务部门而对此类行为进行规制，以恢复和保护数字广告市场的竞争秩序。

另一方面，CTDA的提出会降低数字广告市场的整体效率。拟议的CTDA预设了一个立法前提，即数字广告市场存在严重的竞争问题，而通过剥离大型科技公司运营的广告业务，可以实现数字广告市场竞争的增强。然而，Google、Facebook等大型科技公司在数字广告市场上所拥有竞争优势主要来自于它们收集和使用相关数据的能力，这种信息优势的产生得益于它们能够参与数字广告供应链条上的各个环节。一旦将这些广告业务一概剥离出去，可能会降低数字广告市场的整体效率。正如Google的发言人针对拟议的CTDA所表明的立场，“拆分这些广告业务可能会严重损害小企业快速、轻松地购买数字广告的能力，并带来新的隐私风险，降低数字广告的有效性。”

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2020级硕士研究生）

（责任编辑：张鑫仪）

参考文献：

[1]CMA. Google probed over potential abuse of dominance in ad tech[EB/OL]. https://www.gov.uk/government/news/google-probed-over-potential-abuse-of-dominance-in-ad-tech, 26 May 2022.

[2]Ad Tech Explained. The bill that could break up Google and shake up ad tech[EB/OL]. https://adtechexplained.com/competition-and-transparency-in-digital-advertising-act-ctda/, 23 May 2022.

[3]Mike Lee. Lee Introduces Digital Advertising Act[EB/OL]. https://www.lee.senate.gov/2022/5/lee-introduces-digital-advertising-act, 19 May 2022.

[4]Srinivasan D. Why Google dominates advertising markets[J]. Stanford Technology Law Review, 2020(1):55-175.

[5]邓辉.数字广告平台的自我优待:场景、行为与反垄断执法的约束性条件[J].政法论坛,2022(3):1-14.

[6]反垄断前沿. 美国拟立法拆分谷歌数字广告业务?谷歌:这是一项错误法案[EB/OL]. https://mp.weixin.qq.com/s/8q1UoNPb0ne4_AhpExGUKw, 2022-5-26.

[7]财经十一人. 谷歌离被分拆从未这么近[EB/OL]. https://mp.weixin.qq.com/s/U4ULmVKP7i_tyn4KopECYA, 2022-5-27.

Competition and Transparency in Digital Advertising Act: Background, Content and Impact

BAO Rong

On May 19, 2022, in view of the competition in the digital advertising market, the U.S. Senate proposed the Competition and Transparency in Digital Advertising Act (CTDA), which takes the digital advertising business of big tech companies as an anchor to prohibit a company from participating in multiple processes of the digital advertising ecosystem at the same time, so as to maintain the competitive order of the digital advertising market. The proposal of the bill may cause Google, Facebook and other companies to sell some of their digital advertising businesses, the competition pattern of digital advertising market may face reconstruction.