申晨

图为通过围海造陆建设的曹妃甸码头

（图片来源：新华网）

近日，国家海洋局印发《贯彻落实〈围填海管控办法〉的指导意见》和《贯彻落实〈围填海管控办法〉的实施方案》，明确了《围填海管控办法》有关事项。这些文件对围填海总量控制、项目管理、项目用海门槛等进行了严格限定，鼓励通过市场化方式出让围填海项目的海域使用权。围填海项目的海域使用权市场化对提高海洋资源利用率，刺激海洋经济增长有重要意义。

一、我国海域使用权市场化的现状

《海域使用管理法》于2002年开始施行，以其为核心的法律法规确立了我国海域使用的现行法律制度。根据《海域使用管理法》等相关法律的规定，海域使用权是指民事主体基于县级以上人民政府海洋行政主管部门的批准和颁发的海域使用权证书，依法在我国内水、领海的特定区域内，持续使用特定海域三个月以上从事排他性用海活动的权利。

海域使用权是海域所有权的一部分，国家享有海域所有权，政府代表国家通过一定程序出让海域使用权以实现对海域资源的有效利用是世界通行的做法。然而，受高度集中的计划经济体制影响，我国在过去很长一段时间内对海域使用实行无偿、无限期、无转移的制度，使海域资源不能得到合理配置，海洋经济效益未能充分发挥。近年来，随着海域使用制度开始变革，我国海域使用权开始走上市场化道路。其中，《海域使用管理法》第20条规定了海域使用权出让的市场化方式，即招标或拍卖。2007年实施的《海域使用权管理规定》则对海域使用权的招标、拍卖、转让、出租和抵押作出了更为具体的规定。

上述法律法规对我国海域使用权市场化产生了重要影响。在一些沿海市、县，海域使用权的出让、转让、租赁等市场交易行为不断出现，这些实践在范围上包括了对浅海、滩涂、岛屿资源的开发利用，在方式上也更加丰富，大大提升了海域资源的利用率。但与此同时，由于存在法律制度和管理上的缺陷，也出现了一些无序开发和海域资源利用困难的情况，例如，未经许可而占有、使用无人岛屿，将同一用海项目分散报批，海域使用权流转困难等。可见，海域使用权市场化已经取得一定成就，但实践中仍然存在诸多问题。其中尤其以围填海项目海域使用权的市场化较低最为明显。以海南为例，自2014年至今年9月，其围填海项目中通过市场化方式出让的项目数仅占总数的15.7%。

二、围填海项目海域使用权市场化程度较低的原因

目前我国围填海项目海域使用权的市场化程度较低，与围填海项目海域使用权的特殊性质及权利转化与获得存在不确定性等因素密切相关。

一方面，围填海项目海域使用权性质较为特殊。根据《海域使用管理法》的规定，围海、填海等改变海域自然属性的用海活动在国家严格管理的范围之内，其申请用地范围超过一定限度后应报国务院审批。围填海用益物权的“用益”性十分特殊，其并不具备养殖权等其他海上用益物权的特征，其最终目的在于“地”而不是“海”。根据法律规定，造地工程实施前，开发主体必须取得相应海域使用权，工程完成后，需履行相关手续转化为土地使用权才能实现其用益性。因此，海域使用权转化为土地使用权之前的较长一段时间内，权利人只有投入，没有收益，实际不具备用益物权的完整特征。

另一方面，围填海项目海域使用权的转化与最终获得存在较强不确定性。《海域使用管理法》第32条规定，海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，向有关主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。但法律法规并未具体规定土地使用权的取得方式、年限等。同时，由于《物权法》的要求，工业、商业、娱乐等经营性用地应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让，这实质上禁止了经营性用地的海域使用权直接转化为土地使用权。这类土地使用权的转化程序的模糊地带对围填海海域使用权人来说存在一定法律风险，在实务操作中也导致了一些权属争议。

三、围填海项目海域使用权市场化制度的完善建议

从上文管窥我国海域使用权市场化的总体问题，可以看到，法律法规的制度保障对于进一步推进海域使用权市场化有着重要的意义。为此，本文尝试从以下几点提出法律制度的完善建议，以资参考：

首先，明确海域使用权的权利归属是推进海域使用权市场化的基础。在围填海项目上，法律法规要进一步明确海域使用权人和土地使用权人之间的衔接转化问题，避免出现围填海项目产生的经营性用地规避土地使用权招标拍卖挂牌出让，从而导致国有资产流失，也有利于保障海域使用权人用益物权的有效实现，提高投资人的积极性。具体做法是，根据海洋功能的具体划分，积极协调陆海关系，在符合海域功能用途的项目上，放宽审批程序，使经营性用地的海域使用权有直接转化为土地使用权的空间。

其次，丰富海域使用权的权属内容是推进海域使用权市场化的关键。目前，尽管在法律上规定的海域使用权权属内容较为丰富，但实际上除了一级市场外，二级市场的发展仍然处于萌芽阶段。这种状况的根源在于整个海域使用权制度的框架性法律——《海域使用管理法》公法性质浓厚，私权益在其中没有得到更多的体现。介于目前法律体制改革的方向更侧重于发展市场经济、保障人权，为了实现海域资源的有效利用，并且与《民法总则》和《物权法》等法律更好地衔接，《海域使用管理法》及其所确立的海域使用权制度应积极寻求海洋资源的公权管理与私权保障之间的平衡，在明确海域使用权人义务的情况下，进一步完善包括二级市场流通机制在内的海域使用权的权属内容和相关保障机制。

最后，规范海域使用权的获取方式是推进海域使用权市场化的重要前提。市场的灵魂在于公平竞争。营造一个公平有序的海域使用权流转市场环境的重要前提在于保证每一个海域使用权人的权益必须通过合法有效的方式获取。一切投机取巧，规避现行法律法规获取海域使用权的方式都应该被尽早识别并通过法律法规予以规制。为此，应当在坚持保护海洋环境、提高海洋资源利用率，促进海域的合理开发和可持续利用等原则的基础上完善海域使用权的申请和审批制度，进一步规范海域使用权的获取方式。例如，明确禁止同一项目的分散申报，建立不予审批用海项目负面清单等。这些举措对促进海域使用权市场公平竞争，刺激市场发育有重要影响。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2015级硕士生）

Thoughts on Boosting Marketization of the Right to Use Sea Area for Reclamation

SHEN Chen

Recently, the Oceanic Administration of China issued Guidelines about Implementing Reclamation Control Rules. Those regulations strictly set limitations on total amount control about reclamation, project management and the threshold of entering the project, and encourage remising the right of reclamation project by means of marketization, in order to boost the utilization of marine resources, and stimulate the ocean economic growth .