2016-7-20

杨心怡

（图片来源-中国日报中文网）

2016年7月20日，欧盟委员会就承认中国市场经济地位（Market-economy Status）的议题进行讨论，以确定未来对华贸易政策方向。在2016年7月13至14日的第十一届中欧工商峰会期间，李克强总理与欧盟委员会主席容克（Jean Claude Juncker)已代表中欧双方，就欧盟关于成立钢铁产能协商平台的提议达成一致，宣布组建一个联合工作组，负责对中欧之间钢铁进出口数据（中国钢材贸易流动、价格以及对钢厂的补贴等）进行确认和监测，允许欧盟核查和监督中方是否在履行削减过剩产能的承诺，并希望共同寻求有效方法以解决钢铁产能过剩问题。钢铁产能过剩是影响中欧关于市场经济地位问题谈判的关键因素，故成立钢铁联合工作组的举措也被众多媒体视为欧盟给予中国市场经济地位的重大态度转折。

此次峰会正值欧盟身份受到英国公投脱欧风波的考验之际，中欧双方领导人在会议期间的表态和峰会议题讨论结果将在一定程度上影响着中欧关系的走向，也将成为中欧贸易、投资发展前景的指向标。钢铁产能过剩和中国市场经济地位是此次峰会的两大核心议题，其关切着中欧双方的贸易、就业和经济增长，也是双方极为严肃认真对待的问题。欧方将钢铁产能过剩引发的贸易纠纷与中国获得市场经济地位的诉求联系起来。容克表示，中国的钢铁产能过剩与中国的市场经济地位之间具有非常明确的关联，这两个问题虽然可以分开，但在欧盟看来，是需要放在一起思考的；在需要的情况下，欧盟会对自己的钢铁产业进行保护。中方则反驳了有关中国以低于成本的价格出口钢铁和其他大宗商品的说法，并表示产能过剩是全球性问题而非一个国家所引起的。李克强强调，如期终止在反倾销调查中对中国使用“替代国”做法，是欧盟在《中国加入WTO议定书》第15条中承诺的义务，不取决于任何欧盟成员国的国内标准，不应同其他问题挂钩；中欧双方开展合作都要遵守国际规则，信守承诺。

从双方的表态不难看出，中欧双方就钢铁产能过剩和中国的市场经济地位这两大议题存在明显分歧。早在2016年5月12日，欧洲议会就以546票赞同、28票反对的压倒性投票通过一项非立法性决议，反对中国自动获得WTO框架下的市场经济地位。产生分歧的根源在于贸易自由主义和贸易保护主义之间的对撞。欧盟以中国钢铁产能过剩会冲击域内产业为由拒绝承认中国的市场经济地位毫无疑问属于贸易保护主义引发的贸易摩擦和不公平待遇。

但分歧并不是不可调和的。此次峰会上中欧双方通过建立联合工作组，向世界展现了中国削减过剩产能的诚意，有利于巩固中欧之间的理解与互信，增强双方经贸合作的信心。与此同时，欧方表明会如期履行其在WTO框架下承诺的义务。此外，双方还对中欧贸易的美好愿景进行了展望，容克在7月12号的中欧领导人会晤时就曾表示，“欧盟愿保持中国最大贸易伙伴地位，加强双方在创新、环境、数字经济、绿色增长等领域合作”；李克强也在峰会上指出，“中国将一如既往从战略高度和长远角度看待和发展中欧关系，希望中欧继续本着相互尊重、平等互信、开放包容、合作共赢的精神，深入落实《中欧合作2020战略规划》、更好进行发展战略对接，不断开创中欧关系与合作新局面。”由此可见，欧盟承认中国的市场经济地位并非不可能的，而其关键在于要厘清以下三方面问题。

一、承认中国的市场经济地位对中欧双方各意味着什么？

中国的市场经济地位问题涉及到国际贸易法中的重要条款，即《中国加入WTO议定书》第15条，这也是有关中国市场经济地位的核心条款。根据《中国加入WTO议定书》第15条的规定，在反倾销和反补贴调查中，倾销幅度的确定可以不以中国实际成本数据为依据，而选择一个市场经济第三国或进口国的同类相似商品价格，即“替代国”做法。该条款的适用期限是15年，将在2016年12月11日失效。

对欧盟而言，承认中国的市场经济地位意味着欧盟不能再以“非市场经济体”为理由对中国采取“替代国”做法，在反倾销和反补贴调查中应以中国企业所上报的价格和成本为基础，定夺倾销幅度。如此一来，欧盟对中国征收反倾销税的空间无疑受到限制。欧盟最大的担忧莫过于对华反倾销税率的降低可能会给欧盟内部产业，尤其是钢铁产业带来难以承受的冲击，从而影响欧盟企业的生存和域内就业问题。不可否认的是，中国作为世界第一钢铁大国的确存在产能过剩的现象，然而，中国当前正在采取强有力和坚定的措施以解决产能过剩问题（例如合并宝钢、武钢），且不会使用补贴制度给予特定产业竞争优势，中国承诺截止2020年将削减高达1.5亿吨的钢铁产能。根据欧盟委员会的统计，目前欧盟对华正在执行的反倾销措施有52项，仅占欧盟从中国进口总量的1.38％，涉及相关产业约25万就业人数；而欧盟是中国最大贸易伙伴，中国是欧盟第二大贸易伙伴，双方发展互为机遇，中国向欧盟出口的中间产品将对欧盟相关产品的上下游制造商产生重大利好，且欧盟对华出口仅在2011年就为欧盟自身创造了约300万个就业岗位，这更加清晰地说明了欧盟部分官员被利益集团所左右的观点是非理性的，也是短视的。

（全球钢铁产量对比，图表来源自Quartz)

对中国而言，欧盟承认中国的市场经济地位意味着中国在面对反倾销贸易指控时将免于或承受较轻的惩罚性关税，从而减少贸易摩擦，获得更加公平良好的外贸环境。中国自加入WTO以来，在构建市场机制、完善市场法制等发面取得了可嘉成绩，全球包括瑞士、新西兰和澳大利亚在内的80多个经济体都已承认中国的市场经济地位。中国的市场经济地位获得承认固然重要，但这并不意味着中国就此摆脱了反倾销压力。WTO《反倾销协议》第2.2条允许他国以“特殊市场情况”为由，通过比较同类产品出口至一适当第三国的可比价格来确定倾销幅度。在实践中，承认了中国市场经济地位的澳大利亚也经常利用该条款，全部或部分拒绝使用中国国内市场价格作为计算正常价值的基准。因此，中国企业仍需优化升级提高竞争力或通过“走出去”加大对外投资来规避国外的反倾销措施。

二、承认中国的市场经济地位是法律争议还是政治博弈？

从法律上来看，承认中国的市场经济地位主要有两大争议。其一，如何解读《中国加入WTO议定书》第15条到期后的效力。目前，欧盟对此有三种主流观点，一是第15条效力全面终止，中国自动获得市场经济地位（这是欧盟委员会内部法律团队的意见，也是中国的观点）；二是到期条款只涉及反倾销调查中倾销程度的计算方式，中国不能自动获得市场经济地位（以欧盟贸易法律师欧康纳Bernard O'Connor为代表的部分学者及美国众多评论家持此观点）；三是到期条款不涉及中国的市场经济地位，但举证责任在2016年12月11日之后将由进口国承担。无论是哪一种观点，欧盟均应履行承诺终止对中国使用“替代国”做法。其二，欧盟提出的有关市场经济体的五项标准是否具有法律效力。欧盟主张，中国的市场经济地位还取决于中国能否满足欧盟提出的有关企业决策、公有制经济遗留问题、会计准则、财产权利和汇率五大层面的标准。然而这五大标准并没有法律依据：一方面，WTO框架并未对“市场经济地位”作出确切定义，欧盟所谓的标准是其单方面设想的，标准的具体内容、阈值设置及修改完全凭欧盟的一己之见；另一方面，《中国加入WTO议定书》中允许进口国依国内法进行判断的条件是“截至加入之日，该WTO进口成员的国内法中须包含有关市场经济的标准”，而上述五项标准并没有正式的法律文本，欧盟也并没有在国内法中对市场经济标准有明确定义，故欧盟不能以此作为拒绝承认中国市场经济地位的抗辩理由。

从政治上来看，根据谈判条款理应承认中国市场经济地位这一事实被欧盟融入了更多政治考量。在实践中，欧盟多次存在没谈论标准就授予其他国家市场经济地位的先例，如中东欧国家加入欧盟，又如2002年欧盟同俄罗斯的谈判等。欧盟以承认中国的市场经济地位为政治工具，在中国和美日等贸易伙伴中游走，既想凭此条件在与中国的双边投资协定（BIT）谈判中获得更多市场准入、政府采购等方面的好处，又担心会引起美国的不满，对美欧之间的“跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定”（TTIP）谈判产生不利影响。

三、面对保护域内产业和承认中国的市场经济地位，欧盟应当做出何种抉择？

欧洲议会曾发布分析报告列举了欧盟可能的四种选择：

其一，自动承认中国的市场经济地位，停止在反倾销和反补贴调查中援引“替代国”数据的做法。这是中方最为期待的选择。

其二，不承认中国的市场经济地位也不改变现有“替代国”做法。欧盟最终将承受严重的经济损失，也将付出高昂的政治代价。一旦做出这种选择，中欧双方的利益都将受到损害：中国在国际多边贸易体系中的公平权益和积极性无疑会受到挫伤；而欧盟则会因违反WTO义务而遭到中国的起诉，不得不进行赔偿并付出政治代价。

其三，不承认中国市场经济地位，但结束“替代国”做法。这种选择依赖于中欧双方的磋商，但从现实来看，欧盟在与中国积极促进双边投资协定达成的同时又否认中国的市场经济地位，这种矛盾的做法应该不会得到中国的认可。

其四，欧盟承认中国的市场经济地位，附带对重点行业贸易保护的协商解决方案，同时加强其包括反倾销措施法律在内的立法。就中欧双方共同决定建立钢铁联合工作组的现状来看，欧盟很有可能选择了这一条路径。从一定意义上来讲，联合工作组释放了中欧相互妥协为合作让步的信号，可谓是为欧盟承认中国的市场经济地位铺路。

我们期待欧盟着眼于长远，从维护贸易自由、市场开放、公平竞争和双方良好经贸关系的大局出发，尽早承认中国的市场经济地位。可以预见，欧盟承认中国市场经济地位将为中国“一带一路”倡议和欧洲容克投资计划的对接以及中欧在亚投行、欧洲复兴开发银行中的合作提供一个更加互惠互利的贸易投资环境。

（作者是武汉大学法学院国际法专业2014级博士生）