2016-8-6

杨心怡

图为英国欣克利角Hinkley PointC核电项目示意图

（图片来源-edfenergy）

欣克利角C核电项目是法国电力集团（EDF）牵头，中广核集团(CGN)参与投资的英国核电项目。然而就在法国电力、中广核同英政府正式举行签约仪式前11个小时，英国新政府于7月28日临时决定推迟就该项目做出最终决策。英国新任能源大臣克拉克（Greg Clark）表示，“英国需要一个可靠的、安全的能源供给，政府相信核能是其中重要的一部分。政府现在需要详细考虑这个项目的全部组成部分，并会在初秋做出决定。”

英国新政府的突然举动立即引发了中英法多方的连锁反应。中广核7月29日凌晨发表声明礼貌地对英国新政府需要时间熟悉该项目表示理解和尊重，并表示愿意继续推进该项目，为英国提供安全、可靠和可持续的能源。中国外交部发言人华春莹则于8月1日更直接地回应称，该项目是中英法三方本着互利互惠、合作共赢精神达成的，希望英方尽早作出决定，确保有关项目顺利实施。英国多个工会组织对新政府的这一决定表示谴责，认为项目的拖延将进一步拖累英国的经济发展和就业形势。据媒体披露，力推中国投资参与英国基础设施建设的财政部商务大臣、“金砖之父”吉姆·奥尼尔（Jim O’Neill）也因不满新政府的延迟之举，有意辞职。而对于7月28日下午刚刚批准最终投资决定的法方而言，英国此举让法国电力集团的首席执行官感到震惊不已。

国内外舆论更是热议英国推迟批准欣克利角C核电项目。英国《金融时报》将此次事件报道为对前任卡梅伦政府将中国作为关键投资和战略伙伴努力的沉重打击，暗示两国商业和外交关系的“黄金时代”将由此影响。国内众多媒体也纷纷将此次事件与中英关系的未来走向挂钩。还有媒体将英国此举视为在脱欧谈判进程中可能对法国施加的砝码。事实上，对中英关系产生实质性影响的始终是双方在政治经济等诸多领域的共同利益，而双方也必将审慎待之。我们不必对英国推迟批准核电项目之举做过度的政治解读，而是应该把更多的目光聚焦于项目本身。

一、中国在英首个核电项目——重大利好却又波折不断

欣克利角C核电项目自2005年被提上议程以来，受到日本福岛核事故和欧债危机的多重影响，一直拖延。该项目随着英国逐步接纳中方投资而取得突破，可谓是中英双方努力扩大相互投资和重点项目合作的结果。以中广核为龙头的中方企业联队是该项目主要运营商——法国电力集团的长期合作伙伴，为了支持中国广核作为联合投资者参与法国电力集团在英项目，2013年10月15日，英国财政大臣乔治·奥斯本（George Osborne）访华并代表英国政府与中方签署了《关于加强民用核能领域合作的谅解备忘录》，允许中国企业在英国建造新核反应堆中扮演“支持角色”。2014年6月17日，李克强总理访英，中英双方政府签署并发表了《民用核能合作联合声明》，欢迎对方企业参与本国的民用核电建设，愿共同努力确保英国欣克利角核电项目尽快取得成功。2015年9月21日，英国政府宣布，将通过英国基础设施项目基金为欣克利角的核电站建设提供20亿英镑的投资担保，以促进中、法企业组成的联合体最终作出投资决定。2015年10月21日，在习近平主席访英期间，中广核和法国电力集团于伦敦正式签订了《英国核电项目投资协议》，约定共同投资兴建欣克利角C核电项目，并共同推进塞兹韦尔 C和布拉德韦尔B两大后续核电项目，开启了中国企业在发达国家投资兴建核电站的先例。

欣克利角C核电项目对中英两国均具有重要意义。对于中国而言，欣克利角C核电项目在中国核电“走出去”进程中是里程碑式的存在。它是中国企业转变直接收购的海外投资方式，通过与海外公司建立合作关系，间接获得股权的标杆性法律实践，中方企业联队在此项目中持有33.5%的股份。这将为中国核电进入西方市场，实现工程、设备输出打开便利之门，也将为中国自主三代核电技术“华龙一号”在英国后续项目中获得采用提供经验与跳板。对于英国而言，欣克利角C核电站作为英国政府1995年以来首次批准新建的核电项目，将大力刺激英国的经济增长。该项目在施工期间将为英国提供2.5万个新就业岗位，在建设高峰期每年可为当地经济创造1亿英镑的贡献。项目建成后，欣克利角C核电站将为超过500 万户家庭提供电力支持，占据英国总发电量的7%，并在预期运行的60年间为英国提供干净、 本土的电力来源，每年帮助减少排放 900万吨二氧化碳，缓解英国在《联合国气候变化框架公约》下的碳排放压力。

尽管欣克利角C核电项目可带来重大利好，该项目的落实却并非一帆风顺。在《英国核电项目投资协议》签订后，法国电力集团曾以内部财政困难为由多次推迟启动项目。直至2016年7月28日下午，法国电力集团专门就英国建设新核电站项目举行董事会，才以10：7的多数赞成投票通过了最终投资决定。然而英国此次的延迟之举无疑又为该项目的实施带来了新的不确定性。

二、英国延迟核电项目批准——三大因素动摇英国决策

英国脱欧、首相换任以及新内阁团队之间的磨合固然会对欣克利角C核电项目的实施产生一定影响。考虑到英国退欧后经济生产力可能下降以及当前国内诸多事项亟待清理的态势，新政府难免会更加谨慎地重审甚至是重新规划上一届政府遗留的重大项目。当然，真正影响英国决策的仍然是以下三个始终充满争议的问题：

第一、环境保护。尽管核能被归为清洁的新能源，放射性废料的不当处置以及核事故泄漏等风险让核能的利用在欧洲一直存在争议。不少环保人士以切尔诺贝利核电事故和福岛核事故为警示，不断抗议核电项目的建设。对此，奥地利、卢森堡、爱尔兰、希腊和丹麦等国纷纷关闭老旧核电站，德国政府更是决定截止2020年全部取消核电。对于英国这个国土面积有限、资源匮乏且消耗量大的国家而言，则不得不更加务实地在核能利用和环境保护方面做出取舍与平衡。随着北海能源供应力度减弱以及十多个发电站的陆续老化、退役，英国将面临电力供应短缺的压力。因此，英国政府迫切希望在2020年前吸引1000亿英镑的资金开展能源建设，而这在英国脱欧的背景下显得困难重重。欣克利角C核电项目作为法方明确表示不受脱欧影响、继续进行的清洁能源项目，理应成为英国着重把握的一大机会。相对于完全可以通过加强管理实现可控的核能风险，英国更加需要客观专业地考量难以把控的气候变迁风险。

第二、成本效益。欣克利角C核电项目被称之为史上最贵的核电站工程，其首期投资就高达180亿英镑。据估算，建造该项目的最终成本将达到300亿英镑，日益高昂的造价曾让主要投资方法国电力集团几度犹豫。英国国内的反对声音也主要集中在成本问题上。上一届政府为了确保核电项目的顺利落实，不仅承诺对该项目提供20亿英镑的投资担保，而且还与法国电力集团签署差价合同，约定英国用户以92.50英镑每兆瓦时（MWh）的价格向欣克利角C核电站购电，并以2012年价格为准，持续35年。这意味着英国政府在20亿英镑的担保责任之外，负担着高达370亿英镑的购电成本。从英国当前的经济情况来看，电力批发价格约为40英镑，当时约定的执行价格明显过高，而退欧风波带来的经济下行压力更让英国人质疑能否承担得起如此高的电价。新一届政府十分担心这个投资规模巨大、周期长、技术难度和风险系数偏高的基础设施项目能否为英国带来与预期相匹配的收益。

第三、国家安全。英国作为市场自由度较高的国家，对外国投资保持相对开放的态度。针对外国投资的国家安全审查，英国主要依据《2002年企业法》里“公共利益”一章来进行操作，审查范围涵盖：（1）公共安全，国家安全；（2）媒体报道的自由度、准确度及多样化；（3）金融系统的稳定。部分英国安全专家对此次中方参与欣克利角C核电项目投资表示担忧。他们认为，一旦中国公司接触到了英国核电核心部门，就将拥有切断电力生产的能力，此举将严重威胁英国国家安全。其实，早在2012年英国Horizon核电公司的竞购中就有英方人士发表过类似言论。这种顾虑实质上是一种基于“中国威胁论”的误判与双标。核能虽为敏感性行业，但中方投资的是民用核电，并不涉及国防军事项目，故不存在威胁英国国家安全一说；倘若外国投资真的会对英国核电行业和国家安全造成冲击，那么英国就应当一视同仁地审查或排除外国投资，而并非按国家进行区别对待，视某些国家如中国为威胁因素，却给其他国家市场准入的机会。

三、中英投资合作何去何从——中国核电企业的思考与对策

综合目前形势来看，英国新政府对欣克利角C核电项目的推迟批准更多是出于经济因素的考量，即评估英国当前的国力能否消化这一庞大的工程。英国新政府将根据重新评估的结果，或是选择搁浅项目、赔偿投资方；或是选择批准项目、推进工程早日开工。

若英国在今年9月没有批准这一项目，将意味着中英法自2013年以来付出的相关合作努力都化为泡影。这不仅有损中法投资方的信赖利益，而且还对英国苦心经营的市场开放的国际形象造成损害，重创其对国际资本的吸引力。这是中英双方都不愿看到的结果。

中英在政治、经济等诸多领域存在广泛的共同利益，而英国在“脱欧”公投后更加需要以长远战略眼光与包括中国在内的世界其他国家积极发展经贸投资关系。中国希望英国政府能从长远利益考虑中英合作，审时度势，继续推进两国关系不断向前，让欣克利角C核电项目成为“黄金时代”典范之作；英国也重视中国在全球治理中发挥的举足轻重的作用，愿意继续保持和中国的稳固关系。

欣克利角C核电项目最终能否落实在一定程度上考验着中英投资合作关系，也让中国核电企业进一步思索如何成功地“走出去”。针对海外投资频繁遭遇的政府违约风险，中国核电企业应在投资计划实施以前深入分析东道国的投资环境，详细评估项目的当地影响，为应对政府违约风险做好各项准备；在项目运作中利用灵活的合资方式联合大型国际公司投资，或争取多边开发银行等国际金融机构的参与，降低政府违约的发生概率；在违约发生后积极寻求法律救济，完善争端解决工作，通过投资仲裁、双边或多边协商等方式，就投资损失获得适当的补偿。

欣克利角C核电项目获批并不代表着中国企业可以就此停止脚步。在后续项目中，中广核还将面临促使“华龙一号”的通用设计审查（GDA）获得英国监管机构批准的难题。中国核电“走出去”的步伐同样也不会因为该项目的搁浅而受到阻碍。英国之外，还有更广阔的核电市场等待着中国企业去拓展。中国核电“走出去”是一场“持久战”，其拼的是技术，考的是耐心。中国现在是核电大国但还不是核电强国，中国企业应当以发展技术创新为核心要务，努力打造绿色、安全、经济的技术产品，赢取国际市场的真正认可。

（作者是武汉大学法学院国际法专业2014级博士生）