2016-8-23

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世界银行总部（图片来源：有道图片）

8月4日，世界银行（以下简称世行）执行董事会一致批准了“保障措施”更新方案。此次更新是世行为了增强其贷款项目中对弱势人民与环境的保护，加强借款国国家制度建设而对覆盖世行贷款项目的社会和环境规则所作出的数十年来最大的修改。更新后的保障政策建立了一套完整的环境与社会框架。新框架预计于2018年初生效。原保障政策将与新保障框架平行使用7年左右，用于新框架启动之前批准的项目。

一、保障政策的发展历程及其更新的背景

本文所称“保障政策”，是指世行为减缓项目所带来的环境与社会影响而发布的一系列政策及程序。自20世纪70年代以来，世行不断加大对其贷款项目发展所带来的环境和社会风险的关注，并于1984年发布了《世界银行工作环境方面业务手册条例》，阐述了世行对项目、技术援助及其工作的其他方面可能产生环境影响的有关政策与程序。1987年，世行重组并发布《业务指导》（OD），在OD 4.00附录A中首次规定了环境评估。1992年，世行基于对指导文件全面性的考虑，并为简化规则、明晰责任，决定逐步用《业务政策》（OP）和《世行程序》（BP）取代OD。1997年，世行将十项OP重新组合为六项环境政策、两项社会政策和两项法律政策，以确保项目在筹备和实施期间的合规。

2010年，在首次推出环境评估要求的20多年后，世行独立评估局对保障政策进行了评估，结果显示，保障政策有效地避免或缓解了不利影响，但是有必要对其进行调整以反映世行运营环境的变化，如环境的快速变化以及借款国需求的演变等。因而，作为对该报告的直接回应之一，执董会指示管理层修订现行保障政策，要求扩大政策覆盖面，加强对政策的监督、监测和评估，改善问责和申诉机制，以适应在不断变化的世界背景与环境中所出现的新的发展需求和挑战。保障政策自2012年7月开始审议，经历了世行有史以来范围最广的磋商程序，涉及63个国家的利益相关者近8000人。

二、更新的主要内容及重点

1、建立环境与社会框架

此次更新在原保障政策的核心基础上，以建设借款国的可持续发展制度和提升效率作为目标，建立了一个完整的环境与社会框架（ESF）。框架确定了可执行性、基于结果的方法、效率、责任、发展能力及机构、和谐和伙伴关系七项基本原则。其主要文件包括可持续发展愿景、环境与社会政策（ESP）、环境与社会程序（ESPP）、对弱势群体不良影响的指南、环境和社会标准（ESS）五大主要部分。这些文件构建了世行的政策及程序框架（见图一），并一同取代OP/BP的八项环境与社会政策。其中，ESP、ESPP、标准以及指南为强制性实施文件（见图二）。

 

社会与环境框架示意图（一）（图片来源：世行董事会文件）

社会与环境框架示意图（二）（图片来源：世行董事会文件）

2、细化环境与社会标准

此次更新的重点是对环境与社会标准的细化。新标准建立在OP/BP 4.00适用借款国环境和社会保障体系试行政策（“使用国家制度”）及该项下八项环境与社会政策的基础上，其亮点主要体现在以下方面：

一是对OP/BP的重新阐述与定位。尽管标准建立在OP/BP基础上，但是后者原本是针对世行员工使用而制定的指导政策，而标准则是对借款国的强制性要求，也是框架中唯一适用于借款国的文件，对借款国进行项目贷款所需满足的环境与社会要求进行了规定。

二是对原政策进行了完善与补充。在OP/BP环境评估、自然栖息地、病虫害管理等政策基础上，发展出十项具体标准：ESS1环境和社会风险与影响的评价和管理；ESS2劳工和工作条件；ESS3资源效率与污染防治；ESS4社区健康与安全；ESS5土地征用、土地使用限制和非自愿移民；ESS6生物多样性保护和生物自然资源的可持续管理；ESS7原住民/撒哈拉以南非洲历史上的传统的当地社区；ESS8文化遗产；ESS9金融中介机构；ESS10信息披露与利益相关者参与。

三是在具体规则上进行了有针对性的改革与细化。如ESS1作为首要标准，明确指出在项目启动阶段考虑使用借款国的现有环境和社会框架，从而改变了世行一贯的贷款模式。标准引入了对劳工和工作条件的全面保护、非歧视性总体原则、针对道路安全、应急响应和减灾的社区健康与安全措施等更加具体的内容要求，全方位加强借款国的制度建设。

三、对更新后保障政策的评价与展望

目前，各界对此次更新的评价褒贬不一。有批评人士认为，世行此举背叛了全球最贫穷国家的弱势群体。国际乐施会华盛顿办事处负责人纳迪亚·达尔表示，此次更新将把世行的很大一部分项目尽职调查工作推迟到项目被批准之后，“坦白说这令人失望。我们当中很多人都寄希望于世界银行在发展工作中的各种政策，特别是环境和社会标准方面设定最高标准。”从董事会文件来看，对框架的批判并非空穴来风。保障政策原本要求借款国政府首先化解某些环境与社会风险才可取得贷款，从而达到以经济杠杆带动可持续发展的目标。然而更新后的保障政策提出了以结果为导向的原则，并且在ESS1中明确指出考虑使用借款国现行环境和社会框架，透露出向借款国环境现状妥协的意味，从而致使人们怀疑世行是否能够继续通过保障政策履行其“消除阶段贫困和减少世界上的不平等”的目标。借款国在取得贷款后，是否仍有强劲的改革动力也受到了一定的质疑。

尽管如此，此次更新的进步之处却不容忽视。世行行长金墉认为，新框架将加强和改善对世界各国最脆弱人群和环境的保护，并将加强与其他多边开发银行、发展伙伴和双边援助机构的合作伙伴关系。新保障政策的积极作用可以从两方面进行分析：一方面，从政策体系的完整性角度来看，新政策在宏观上建立了完整且具有操作性的保障框架，明确了世行和借款国的角色分工，使得保障政策得以更好落实；同时在微观上细化了具体规则，雕琢了更为完善的细节，在ESP及ESPP中对世行的角色和职责、流程和政策的概述，以及新标准为借款国确立的标准，使保障政策具有更强的操作性和指导性。另一方面，从更好地实现借款国制度建设目标来讲，如今的借款国既有机构和能力发达的中等收入国家，也有治理和机构薄弱的低收入国家，还有脆弱和受冲突影响的国家，这些国家需要更多量身定制的干预。框架以借款国环境和社会现状为起点，强调采用借款国的政策框架及能力建设，允许在更大程度上使用当地的环境和其他法规作为项目基准，使这些规则变得更加灵活，从而对借款国的制度建设起到“润物细无声”的效果。

综合而言，基于对环境和社会可持续性的共同承诺，新框架提供了世行与借款人重建伙伴关系的基础。这种伙伴关系尝试在项目发展过程中而非项目开始前帮助借款国加强识别和管理环境和社会风险及影响的能力。新保障框架使世行的环境与社会保障政策与其他开发机构的保障政策更加和谐一致，在更大程度上成为一个全球公共品，为借款国、发展伙伴以及更广泛的国际社会带来可持续效益。

（作者是武汉大学法学院国际经济法专业2014级硕士生）